岩铮|胡军辉律师团队判例研究：行政诉讼中错列被告如何处理

        一、法律依据

        1.《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九规定：第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；……。

        2.《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》第二十二条：人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。

        3.《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第七条规定：“被诉行政行为不是县级以上地方人民政府作出，公民、法人或者其他组织以县级以上地方人民政府作为被告的，人民法院应当予以指导和释明，告知其向有管辖权的人民法院起诉；公民、法人或者其他组织经人民法院释明仍不变更的，人民法院可以裁定不予立案，也可以将案件移送有管辖权的人民法院。”

        4.《最高人民法院关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复（2024）》：公民、法人或者其他组织对强制拆除其建筑物或者其他设施不服提起诉讼的，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的行政机关为被告；未收到强制拆除决定书，实施强制拆除行为的主体不明确的，可以以现有证据初步证明实施强制拆除行为的行政机关为被告。人民法院在案件审理过程中，认为原告起诉的被告不适格且能够确定适格被告的，应当告知原告变更被告；原告拒绝变更的，应当裁定驳回起诉。人民法院经审查各方当事人提供的证据或者依职权调查后，仍不能确定适格被告的，可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条的规定，视情将有关材料移送有关机关调查并裁定中止诉讼。

        5、《湖南省高级人民法院关于正确执行案件管辖制度充分发挥基层人民法院化解行政纠纷作用的指导意见(试行)》(湘高法发[202015号)第二条第2项：当事人错列被告，县级以上人民政府依法不是适格被告，经法院释明仍拒不变更的，可以直接裁定移送有管辖权的基层人民法院管辖。

        二、典型判例

        1、马军、甘肃省兰州市七里河区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

        审理法院：最高人民法院

        案号：(2020)最高法行申5042号

本院认为，本案的核心问题是再审申请人马军诉称再审被申请人七里河区政府强制拆除其案涉房屋，以再审被申请人为被告提出起诉是否符合法定起诉条件。强制拆除房屋的行为系事实行为。在法律属性上，该种行为系以影响或改变事实状态为目的而实施，不具有设立、变更或终止行政法律关系的法律效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼需有事实根据。通常认为，该项规定主要是要求存在被诉行政行为。一般而言，若被诉行政行为确实存在，则该行政行为对公民、法人或其他组织合法权益的影响、行为主体等行政行为的内容亦可随之确定。此即意味着，若被诉行政行为存在，则行为实施主体亦已明确。为实质救济提起诉讼的公民、法人或其他组织的合法权益，避免启动无益的诉讼程序，根本化解行政争议，受诉人民法院不宜止步于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项关于有明确的被告的起诉条件的规定，而需更进一步，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，对于被诉行政行为的作出主体明确，但提起诉讼的公民、法人或其他组织因诉讼能力不足而错列被告的情况，告知正确的被告，并作出相应处理。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第三项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的。”若经告知而变更为正确的被告的，则依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、第二十四条第一款等条款的规定，受诉人民法院可移送有管辖权的法院，亦可自行审理。

对于涉及无行政主体认领强制拆除行为的案件，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于提起诉讼需有事实根据的规定较为特殊。在此种场合，主张合法权益受到侵害的公民、法人或其他组织往往只是知道或应当知道强制拆除行为本身，无从准确知晓强制拆除行为的实施主体。对于此种情形，若在公民、法人或其他组织起诉时即要求其列正确的行为主体为被告，则无疑是强人所难。在立案环节，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定审查是否符合法定起诉条件时，若已符合有明确的被告的要求，则对于是否有事实根据的审查，应重点审查相关证据材料能否证明存在被诉的强制拆除行为及所列被告是否在法律上或事实上具有较大可能作出被诉的强制拆除行为，不宜强求所列被告确为行为实施主体。至于所列被告是否确为行为实施主体，则在人民法院立案庭依照《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第十二条的规定将案件移送审判庭审理后，由审判庭经审理确定。在审理中，可通过综合审查、追加被告、通知第三人参加、举证责任分配等方式认定或推定行为实施主体。若经审理，所列被告确非行为实施主体，则此时不宜再认定错列被告，仍应以起诉缺乏事实根据为由裁定驳回起诉。经审理后，不宜未确定行为实施主体便裁定驳回起诉。

        2、刘守荣、内蒙古自治区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

审理法院：最高人民法院

案号：(2018)最高法行申11236号

确定行政诉讼正确、适格的被告，是原告和人民法院共同的责任和义务。原告起诉状基于初步证据确定作出被诉行政行为的具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”；至于起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是人民法院需要进一步审查确定的问题。可见，协助起诉人正确确定被告是人民法院的义务；人民法院对起诉人错列被告的，不能迳行驳回起诉，而应加以释明引导，以准确确定被告。同时，按照人民法院明确的释明引导变更适格被告，则是起诉人的义务；原告拒绝接受释明的，应当承担不利后果。因此，接受起诉状的中级人民法院对明显存在提高级别管辖、错列、多列被告的起诉，或者所诉行为明显不属于行政诉讼受案范围或者虽属于受案范围但不属于共同被告、不适宜一并审理的，应当先行释明引导，告知针对适格被告分别起诉，或者修改起诉状到有管辖权的基层人民法院起诉。起诉人愿意接受有管辖权基层人民法院管辖的，接受起诉状的中级人民法院可以直接将起诉状移送至有管辖权的基层人民法院，由基层人民法院按照法律规定依法审查立案。起诉人拒绝按照释明的意见修改起诉状、变更适格被告，也不愿意到有管辖权的基层人民法院起诉的，接受起诉状的中级人民法院可依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十五条第二款的规定，退回诉状并记录在册；而无需裁定不予立案或者裁定驳回起诉，以免引发无效上诉和申请再审，浪费行政与司法资源，也延误起诉人选择正确诉讼渠道的时机甚至耽误法定起诉期限。

        3、衡阳市耀德贸易有限责任公司、湖南省衡阳市珠晖区人民政府城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)再审行政判决书

        审理法院：最高人民法院

        案号：(2020)最高法行再456号

确定行政诉讼正确、适格的被告，是原告和人民法院共同的责任和义务。原告起诉状基于初步证据确定作出被诉行政行为的具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”；至于起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是人民法院需要进一步审查确定的问题。即使人民法院认为耀德公司错列被告，亦应当协助耀德公司准确确定被告，加以释明引导，而不能迳行驳回耀德公司的起诉。因此，二审法院仅以没有证据证明珠晖区政府强行拆除涉案房屋以及庙会成员自认实施强制拆除为由，驳回耀德公司的起诉，系适用法律错误，应当予以纠正。

        4、冯其瑞、海南省儋州市人民政府城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆

迁)再审审查与审判监督行政裁定书

        审理法院：最高人民法院

        案号：(2017)最高法行申5617号

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，人民法院才能够裁定驳回起诉。二审过程中发现被告不适格的，人民法院亦应当向原告释明。原告同意变更被告的，人民法院可以裁定撤销一审判决，发回一审法院或者指令有管辖权的法院重新审理，原告不同意变更被告的，人民法院才能够裁定驳回起诉。本案中，二审裁定未说明是否已向冯其瑞释明其应变更被告，即直接裁定驳回起诉不妥，本院予以指正。鉴于本案系对再审申请的审查，二审裁定驳回起诉并未对冯其瑞依法另行起诉形成法律上的障碍，该项诉讼程序违法未影响案件的公正审判，本案不予再审。冯其瑞在收到本裁定后，可以以中和镇政府为被告，对中和镇政府作出的强制拆除决定和强制拆除行为，向有管辖权的人民法院，依法另行提起行政诉讼。