胡军辉律师团队判例研究|确认行政行为违法与确认行政行为无效的起诉期限研究

前  言

无效的行政行为必定以违反行政法律、法规、规章为前提，其同时是违法的行政行为，行政诉讼法及相关解释也未将两者的起诉期限规定加以分别。但在行政诉讼实务中，审判机关对于确认行政行为违法与确认行政行为无效的起诉期限认定却完全不同——确认行政行为违法适用一般的起诉期限规定，而确认2015年5月1日之后作出的行政行为无效没有期限限制。

   一、确认行政行为违法的起诉期限

依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”

判例一：（2020）最高法行申8932号行政裁定书

本院认为，杨友顺在原审中提出的诉讼请求是确认兴城市政府违法侵权及其工作人员在执行职务中执法违法毁林侵权乱作为行为违法，并赔偿损失。结合其陈述的理由，杨友顺所诉侵权行为包括兴城市政府于2005年实施的侵占其林地、毁林、批准案外人建房、向案外人颁发权属证书等。杨友顺就一系列行政行为起诉，属诉讼请求不明确，经一审法院释明后，杨友顺拒绝变更和明确诉讼请求。且其就2005年的行政行为于2019年提起行政诉讼，已明显超过起诉期限。杨友顺提起的诉讼不符合行政诉讼法规定的起诉条件。一审法院驳回其起诉，二审予以维持，均无不当。故杨友顺的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人杨友顺的再审申请。

判例二：（2020）最高法行申10186号行政裁定书

再审申请人徐兰妞、张书玲因诉许昌市东城区管理委员会、许昌市东城区天宝路办事处确认行政行为违法一案，不服河南省高级人民法院（2020）豫行终207号行政裁定，向本院申请再审。本院经审查认为，案涉被诉行为时有效的《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，徐兰妞、张书玲起诉的房屋强制拆除行为发生在2015年5月1日，且拆除时徐兰妞、张书玲即已经知道该行为内容，故徐兰妞、张书玲若对该强制拆除行为不服，应在2017年5月1日之前提起行政诉讼，但徐兰妞、张书玲于2019年9月23日才提起本案诉讼，已经超过了法定的起诉期限，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》系本案被诉行为时有效的司法解释，原审法院适用该司法解释规定并无不当。徐兰妞、张书玲已知道本案被诉行为的内容，故其主张本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》规定的二十年或五年起诉期限的理由不能成立。

判例三：（2020）最高法行申7633号行政裁定书

本院经审查认为，赵建民等三人提起本案诉讼，要求确认中原区政府于2003年2月20日对其母亲张兰英（已故）房屋实施的拆除行为违法。根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，中原区政府提交的协议显示，2003年3月19日张兰英就涉案建筑物与中原区政府相关方签订了拆迁补偿协议并领取了补偿款，该建筑物于同年被拆除，此时涉案建筑物的权利人应当知晓建筑物被拆除的事实，而赵建民等三人直至2019年1月提起本案诉讼，距离涉案建筑物被拆除已逾十五年，明显超过起诉期限。赵建民等三人主张本案属因不动产提起的诉讼应当适用二十年的起诉期限。二十年最长诉讼保护期限的适用前提是当事人既不知道诉权和起诉期限，也不知道行政行为的内容。本案并不存在适用二十年最长诉讼保护期限的前提。一审法院裁定驳回赵建民等三人的起诉，二审法院予以维持，并无不当。

   二、确认行政行为无效不适用起诉期限

依据：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”最高人民法院在2018年9月10日作出的《对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》：“对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制，在行政诉讼法修订后的法律规定及司法解释中均没有明确规定。我们倾向于认为提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。这也与最高人民法院出台的司法解释的观点立场一致。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条的规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提出诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。行政行为无效属于实体法规则，按照实体从旧原则，该无效规定不具有溯及力，只有行政诉讼法修法颁布施行后发生的行政行为，才适用无效的规定。因此，行政相对人提起确认无效诉讼只能针对2015年5月1日之后作出的行政行为提出。上述司法解释第九十四条第二款还规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。法院审理行政案件遵循先程序后实体原则。先审查起诉是否符合法定条件，再进行合法性审查。在法院裁判之前，行政行为的效力实际上是待定的。行政相对人针对一个行政行为提起确认无效之诉，人民法院应当以确认无效之诉不受起诉期限限制为前提，直接进入实体审理，如果出现最终认定行政行为并非无效的情况，不再以超过起诉期限为由裁定驳回当事人的起诉，而应当判决驳回当事人的诉讼请求。无效行政行为的根本特征是自始无效，这就决定了在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可能通过期限被耽误，而获得一种‘确定力’。相对人请求法院确认行政行为无效，也须在起诉期限内向法院提出，这实际上是混淆了‘重大且明显违法’的无效行为与一般违法行为。”

判例一：（2020）最高法行再341号行政裁定书

本院认为，王淑荣提起本案诉讼，请求确认其与绿园区政府签订的行政协议无效。本案争议焦点是确认行政协议无效之诉是否受起诉期限限制。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。从上述司法解释可以得出，重大且明显违法的行政行为即无效行政行为，自始、绝对无效，不因时间推移而具有合法效力。当事人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以随时提起确认无效请求，不受起诉期限限制。同时，为避免出现当事人滥用确认无效诉讼请求以规避起诉期限制度的情况，原告一方应当对被诉行政行为属于无效情形举证，被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当对行政行为是否属于无效情形进行审查，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告予以释明。经释明，原告变更请求撤销行政行为的，人民法院应当继续审理并审查是否符合撤销之诉的起诉期限规定，超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，案涉《住宅房屋附着物征迁补偿协议书》载明的签订时间为2016年12月15日，再审申请人王淑荣陈述该协议实际签订时间为2017年7月6日，时间节点均在2015年5月1日之后。因此，根据上述司法解释，王淑荣请求确认2015年5月1日之后签订的行政协议无效，不受起诉期限限制。一、二审裁定以王淑荣的起诉超过起诉期限为由，裁定不予立案，适用法律错误，应予纠正。

判例二：（2018）最高法行申2488号行政裁定书

本案被诉行政行为作出时间在新行政诉讼法实施之前，且已超过法定起诉期限，人民法院应当裁定不予立案或驳回起诉。一审法院经审查认为不属于无效情形，未经释明直接判决驳回诉讼请求；二审法院未针对当事人的确认行政行为无效请求作出处理，均不符合法律规定。重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。