判例研究：为了公共利益的需要，采矿权到期未获延期系行政许可的撤回

安徽省高级人民法院

行政判决书

(2020)皖行终1028号

上诉人（一审原告）南陵县烟墩锑矿，住所地安徽省南陵县烟墩镇格外村，统一社会信用代码91340223748944458X。

投资人张文刚，该锑矿负责人。

被上诉人（一审被告）南陵县人民政府，住所地安徽省南陵县籍山镇籍山路党政大楼，统一社会信用代码11340223003028084M。

法定代表人李新宇，该县县长。

被上诉人（一审第三人）南陵县经济和信息化局，住所地安徽省南陵县市民服务中心三楼，统一社会信用代码113402230030288856。

法定代表人戴元龙，该局局长。

一审法院经审理查明：南陵县烟墩锑矿成立于2002年11月，投资人谢则标，采矿许可证有效期至2013年12月31日，开采范围与南陵县小格里省级森林公园有重叠。2008年3月，张文刚通过与谢则标签订协议取得南陵县烟墩锑矿，矿山资产转让费用协议约定35万元，现为南陵县烟墩锑矿的投资人。2015年5月6日，环保部、国家发改委等10部委联合下发《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》，规定“禁止在自然保护区内进行开矿、开垦、挖沙、采石等法律明令禁止的活动……对自然保护区设立前已设置的商业探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区”。2015年7月21日第三人南陵县经信局向南陵县安监局发函，根据上述通知要求“经请示县政府分管领导，同意南陵县烟墩锑矿依法退出自然保护缓冲区，不再组织生产”。2015年10月30日，第三人与原告签订《协议》启动关闭矿山的补偿事宜，根据协议约定由第三人通过招标的形式进行采矿权评估，双方对评估结果完全认同。2015年12月1日，安徽省国土资源厅对南陵县烟墩锑矿作出皖国土资矿采字[2015]41号不予办理采矿登记通知，决定不予办理延续、变更登记。2015年12月25日南陵县政府作出南政[2015]36号《关于关闭南陵县烟墩锑矿的决定》，明确“经研究，决定依法关闭南陵县烟墩锑矿，关闭手续按照相关文件要求办理”、“县经信委负责落实与该矿2015年10月30日签订的协议所确定的工作内容”。2015年12月30日，第三人经招投标程序后与天地源评估公司签订矿业权评估委托合同，委托该公司对原告采矿权进行评估，后双方因合同履行问题发生争议，正式评估报告未能出具。2016年4月26日，第三人单方面同芜湖诚兴资产评估事务所签订资产评估业务约定书，拟了解南陵县烟墩锑矿现有实物资产的市场价值，并于2018年1月16日公告通知原告提交相关材料。2016年5月20日，原告单方委托四川立诚矿业评估咨询有限公司对采矿权价值进行评估，该公司于同年6月12日提交评估报告认为原告采矿权价值3110.88万元。原告因与被告、第三人间未能就补偿数额达成合意，于2018年5月9日向该院提起行政诉讼，案经安徽省高级人民法院二审，于2019年4月17日作出（2019）皖行终187号生效行政判决，判令被告南陵县政府在该判决生效后三个月内对原告作出补偿和退出方案。2019年5月31日南陵县政府作出南政秘[2019]33号《关于关闭南陵县烟墩锑矿的补偿方案》，2020年1月19日，南陵县政府作出南政秘[2020]2号《关于关闭南陵县烟墩锑矿的补偿决定》，决定补偿329.34万元，对于采矿权不予补偿。

本院另查明：南陵县烟墩锑矿采矿许可证有效期至2013年12月31日，2013年12月26日南陵县烟墩锑矿向安徽省政务中心窗口递交该矿山延续、变更材料。2015年12月1日，安徽省国土资源厅对南陵县烟墩锑矿作出皖国土资矿采字[2015]41号《不予办理采矿登记通知》，载明：鉴于芜湖市人民政府已将该矿山列入关闭对象，不予办理延续、变更登记。2020年1月19日，南陵县政府作出南政秘[2020]2号《关于关闭南陵县烟墩锑矿的补偿决定》，载明：一、补偿原则：根据《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发[2015]57号）和《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释[2009]20号）精神，按照实际投入的损失确定补偿数额，实行差别化补偿原则。二、补偿价款：1、根据铜陵蓝天房地产估价有限责任公司铜陵蓝天资评咨报字[2019]第001号资产评估咨询报告确定的评估结论，对你矿山固定资产补偿152.69万元；对你矿山占用的集体土地使用权、提升产能合理支出、资源价款等补偿176.65万元，合计补偿329.34万元。2、因在关闭时，南陵县烟墩锑矿采矿权已经到期且未获延续，决定对南陵县烟墩锑矿的采矿权不予补偿。

本院认为：南陵县烟墩锑矿对被诉补偿决定中有关实际投入损失按评估确定的补偿数额未提出上诉，对此本院予以确认。根据南陵县烟墩锑矿的上诉请求及理由，本案的争议焦点为：一、被诉补偿决定中有关采矿权不予补偿的决定有无事实和法律依据；二、南陵县经信局与南陵县烟墩锑矿签订《协议》中约定的对采矿权价值及其他财产进行评估并认同评估结果的承诺条款，是否影响补偿决定的合法性，南陵县烟墩锑矿针对涉案《协议》提出的诉讼请求是否属于本案审理范围；三、补偿决定中有关矿山退出后地质环境治理恢复方案实施的内容，有无法律依据。围绕上述争议焦点，本院分别评判如下：

关于焦点一。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项规定，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。

本案中，因南陵县烟墩锑矿位于省级森林公园，不符合相关开采准入条件，采矿权到期未获延期，安徽省国土资源厅对其下达《不予办理采矿登记通知》，南陵县政府为了公共利益的需要关闭该矿山，应当依法给予补偿。关于补偿标准，因法律、法规、规章及规范性文件未作规定，本案采矿权到期未获延期，属于矿产资源开发利用撤回行政许可的情形，根据上述规定，一般按照实际投入的损失确定补偿数额，故被诉补偿决定中按照实际投入的损失确定补偿数额、有关采矿权不予补偿的决定有事实和法律依据。

关于焦点二。补偿决定作出前，南陵县经信局按照南陵县政府的要求曾与南陵县烟墩锑矿签订《协议》约定对采矿权价值进行评估并认同评估结果，后因《协议》履行问题发生争议，正式评估报告未能出具，该《协议》性质属于行政机关委托，实质上是南陵县政府补偿决定作出前同意对采矿权价值进行评估并认同评估结果给予补偿的承诺。因矿产资源属于国家所有，我国实行采矿许可证登记制度，采矿权到期未获延期意味着再开采矿产资源属于法律禁止的范畴，即原权利人不再拥有开采矿产资源的合法权益，采矿权到期未获延期后的采矿权价值不属于补偿范围，且基于公共利益的考虑，应当尊重行政机关对违背现行法律的承诺自行纠正或不再履行的承诺，故涉案《协议》是否有效并不影响被诉补偿决定的合法性。《协议》与本案被诉补偿决定属于不同的法律关系，一审判决认为南陵县烟墩锑矿针对该《协议》提出的要求继续履行协议、委托评估公司对采矿权价值及其他财产进行评估并以评估结果补偿其损失及给付其违约金的诉讼请求不属于本案审理范围，并无不当。

关于焦点三。二审中，鉴于补偿决定作出前南陵县经信局曾与南陵县烟墩锑矿签订《协议》未继续履行的情况，经本院协调，2020年11月30日南陵县政府作出南政秘[2020]54号《关于关闭南陵县烟墩锑矿补偿决定的补充决定》，对补偿决定“其他事项”的内容作出变更，明确南陵县烟墩锑矿关闭后地质环境治理恢复等生态修复工作由南陵县政府安排。故对该争议焦点本院不再审查。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。南陵县烟墩锑矿的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人南陵县烟墩锑矿负担。

本判决为终审判决。

审判长  王玉圣

审判员  宋 鑫

审判员  蒋春晖

二〇二〇年十二月八日

（篇幅所限，略有删减）