《会议纪要》确认有效，某区政府被责令重新履行补偿职责，胡军辉律师团队成功代理征收补偿案件

案情简介

   A公司成立于2009年，主要经营蔬菜种植等业务。2011至2013年，A公司陆续与第三人某市某区某镇某社区a组、b组、c组、d组的村民签订土地流转合同，承包约500亩土地用于无公害蔬菜基地经营。大部分流转合同约定，土地被征收时，土地补偿费从稻田标准提升为专业菜地标准的增值部分的60%，以及从水稻提升为蔬菜标准的青苗补偿费的增值部分的60%，归A公司所有。2013年，某区政府为A公司办理了《土地流转权证》。

   2017年，某区政府启动对蔬菜基地的预征收，经测量确认实测面积为494.784亩。同年7月，某区征地拆迁领导小组作出《会议纪要》，明确房屋设施、停产停业费等补偿共计5,392,670元；同时明确征地补偿增值部分为21,829,870元，其中60%（13,097,922元）归A公司所有。2017年8月，某区政府委托某镇征地服务中心与A公司签订《搬迁补偿协议》，约定补偿5,392,670元并明确不包含土地增值部分。A公司按期完成搬迁，某区政府支付了绝大部分款项。2018年，某市政府下发新补偿标准（某政发〔2018〕9号），取消专业菜地类别。此后涉案土地仍有多个项目陆续征收，某区政府相关会议纪要明确新征收项目按新标准执行，某路项目补差按遗留问题处理。

   因《搬迁补偿协议》未涉及青苗费、土地增值费及租金损失，A公司于2021年9月向某区政府提交《行政补偿申请书》，请求补偿16,367,454.72元及利息。某区政府未答复，经复议后被责令限期处理。2022年3月，某区政府作出《复函》，以大部分土地未公告、不具备支付条件，增值费无法律依据等为由拒绝补偿。A公司不服，向法院提起行政诉讼。

案件分析

本案的争议焦点为：被告某区政府是否应履行2017年7月会议纪要所确定的补偿义务，2022年3月被告作出的《复函》是否应予撤销？被告是否应补偿原告A公司青苗补偿费，土地补偿增值费？

第一，关于《会议纪要》的法律效力。《会议纪要》作为行政机关用于记载和传达会议情况和议定事项的内部公文，属于内部行政行为，通常不对外发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。但若其内容具体明确，且已通过一定方式外化，即可能转化为对外发生法律效力的行政决定。

   在本案中，2017年7月24日《会议纪要》对A公司无公害蔬菜基地的土地面积、预征收补偿标准、补偿项目明细及应付补偿数额等均有明确规定，内容具体明确，直接涉及A公司的具体权利义务。该《会议纪要》已通过以下途径外化：①A公司持有该《会议纪要》原件。某区政府虽辩称未向A公司送达，但未提供任何证据证明A公司系通过不合法途径取得，据此认定某区政府已向A公司送达；②《会议纪要》出台后，某区政府即委托某镇征地服务中心与A公司签订了《搬迁补偿协议》，协议约定的补偿事项和数额均与《会议纪要》一致，且绝大部分已实际履行；③A公司基于《会议纪要》的信赖已完成搬迁腾地，不再占有承包土地，也无任何收益。

据此，该《会议纪要》已从内部决议转化为对外发生法律效力的行政决定，对某区政府具有约束力。会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，会议纪要议定的行政机关职责亦因此转化为该行政机关的法定职责。

   第二，关于某区政府2022年3月作出的《复函》存在认定事实不清、适用法律错误的问题：其一，《复函》称A公司流转承包范围内仅约60亩土地已获征地审批，其余土地不具备支付条件。但某区政府在诉讼中补充提交的《关于A无公害蔬菜食品有限公司土地流转涉征的情况》却载明已征收面积为255.084亩，两者存在矛盾。其二，《复函》称A公司主张的土地补偿费增值费无法律依据，忽略了该增值费系因A公司投入改造而产生的补偿差额，且已由《会议纪要》明确确认的事实。故某区政府作出的《复函》应予撤销。

第三，被告应补偿原告青苗补偿费、土地补偿增值费。首先，A公司作为青苗的实际投入人，依法享有青苗补偿费的请求权，且流转合同约定及《会议纪要》确认均支持其主张；其次，土地补偿增值费系因A公司投入资金对水田进行改造、使其提升为专业菜地后适用不同补偿标准所产生的差额，该增值部分实质包含了A公司的改造成本和投入，A公司依据合同约定和《会议纪要》确认主张该增值部分的60%，具有充分的事实和法律基础；再次，《会议纪要》已经通过向A公司送达以及后续《搬迁补偿协议》的签订和部分履行而实现外化，对某区政府具有法律约束力，某区政府应按照《会议纪要》确定的补偿方案履行义务；最后，A公司基于《会议纪要》的信赖已完成搬迁腾地，其信赖利益应当受到保护，某区政府不能因2018年新规取消专业菜地类别而随意否定此前作出的承诺。

律师办案经过

胡军辉律师团队接受原告A公司委托后，首先梳理了A公司自2009年以来的土地流转和经营事实，确认该公司已投入大量资金将流转土地建设为无公害蔬菜基地。2017年预征收启动后，A公司基于《会议纪要》的承诺按期完成搬迁腾地，但《会议纪要》明确的土地补偿增值费及青苗补偿费始终未获支付。

2022年3月，某区政府对A公司的《行政补偿申请书》作出《复函》，以“绝大部分土地尚未发布征收土地公告”“土地补偿费增值费无法律依据”等为由拒绝补偿。团队律师对此进行进一步分析研究，认为该《复函》认定事实错误、适用法律错误、程序违法。庭审中，团队律师紧扣《会议纪要》已向A公司送达、后续《搬迁补偿协议》已部分履行等事实，论证《会议纪要》已经外化并对某区政府具有法律约束力。同时强调A公司基于信赖已完成搬迁，其信赖利益应当受到保护。法院最终采纳了团队律师的代理意见，判决撤销《复函》并责令某区政府重新作出处理。

办理结果与总结

   法院认为，虽然《会议纪要》确定了计算方式和A公司应得比例，但因某区政府对被征收面积等基本事实的陈述存在严重矛盾，且补偿款已支付至集体经济组织的具体情况不清，导致无法确定A公司应得的具体补偿数额。相关事实仍需某区政府进一步查清并重新作出处理。因此，法院判决：一、撤销被告某区政府于2022年3月作出的《复函》；二、判决被告某区政府于本判决生效之日起九十日内对原告A公司的补偿申请重新作出处理。

   集体土地预征收中，行政相对人因信赖政府会议纪要完成搬迁，行政机关能否事后以“会议纪要仅为内部文件”为由拒绝履行？胡军辉律师团队代理本案，对此作出否定回答。法院判决明确：会议纪要内容具体明确、已向相对人送达并部分履行的，即对外发生法律效力，对行政机关具有约束力；相对人基于政府承诺产生的信赖利益，应予保护。本案是“信赖利益保护原则”在预征收补偿领域的生动实践，也是行政机关举证不能的典型例证。