胡军辉律师团队判例研究：行政机关先行违约时单方解除行政协议行为违法

裁判要旨

PPP项目模式，系由政府和社会资本共同出资建设公共基础设施或公共服务项目，双方共同承担风险，共享收益，以实现项目的共赢，双方签订的协议属于行政协议的范畴。作为行政协议一方主体的行政机关，在履约过程中对诚实信用原则的遵循，较之行政相对人要更加严格。如行政机关先存在违约行为，再单方行使行政职权解除行政协议，则属违法；由此给协议相对方造成的直接损失，应予行政赔偿。

典型判例

（2023）吉71行终264号（入库编号：2024-12-3-020-005）

法院生效裁判认为：本案中，原告请求权源于涉案《磐石市某公园建设项目PPP合同书》，从该合同书的形式和内容看，是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，为《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）第二条第五项规定的“政府与社会资本合作协议”，属于行政协议的范畴。同时，本案属于行政机关在行政协议的履行过程中，行使行政优益权，单方解除协议而产生的赔偿（补偿）争议。本案的诉讼争议焦点包括，单方解除涉案行政协议是否合法以及双方责任、赔偿责任承担主体以及赔偿数额。（一）关于单方解除涉案行政协议是否合法以及双方责任的问题。本案被告磐石园林中心主张涉案行政协议解除的原因在于原告长时间未履行合同内容，构成根本违约。参照当时有效的《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，当事人可以解除合同的事由包括“因不可抗力致使不能实现合同目的”“在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务”“当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行”“当事人一方迟延履行债务或者其他违约行为致使不能实现合同目的”。以该法律规定为基础，根本违约构成要件包括违约方主观上存在严重违约行为，客观上导致不能实现合同目的。然而本案中，根据在案证据和庭审调查，可以证明原告在签订涉案行政协议后，开展了施工图设计、总平面布置、可研报告编制、场地平整、房屋建设、设备安装等工作，并不存在明显不当的拒绝或者消极履约行为，且不存在不能实现合同目的的情形。被告磐石园林中心在此情况下，主张原告构成根本违约，理由不能成立。涉案行政协议于2018年8月31日签订时，存在高压线路未拆除、拆迁未解决等问题，此为行政机关应当履行的协议义务，该问题会在一定程度上影响原告的施工建设。涉案行政协议中对行政机关需要提供的施工条件没有明确约定，但作为行政机关在履行行政协议过程中，提供完全符合施工的条件，并及时清除影响施工的障碍是法理和常理，否则，行政机关则构成违约。若行政机关先存在违约行为，再单方行使行政优益权解除行政协议，则属违法。被告磐石住建局庭审中称按照工程进度同时跟进解决相关问题的主张，并无法律依据，亦不能成为其违法解除行政协议的法定事由。庭审中，被告磐石住建局称高压线路未拆除、拆迁未解决等问题于2022年4月解决，但涉案行政协议是在2020年7月16日被单方解除，进一步说明单方解除涉案行政协议的行政行为不具备合法性。因此，根据《行政协议司法解释》第十六条第三款的规定，本案系属行政机关违法解除行政协议所产生的赔偿争议，行政机关应当对给原告造成的损失，予以赔偿。诚实信用原则是民事活动所要遵循的首要原则，应贯彻于民事和行政交叉的行政协议领域。作为行政协议一方主体的行政机关，在履约过程中对诚实信用原则的遵循较之行政相对人，要更加严格，这也正体现出社会主义核心价值观和法治政府建设的要求。具体到本案，即使行政协议双方当事人在履行协议过程中均存在一定瑕疵，行政机关亦负有在先的、更高要求的自身责任修正义务。行政机关在自身履约瑕疵未得以有效修正的情况下，不得将协议履行的责任和风险全部推卸给行政相对人，否则，其单方解除行政协议的行政行为首先应当被定性为违法。