胡军辉律师团队判例研究|土地出让金溢价分成条款无效

      摘要：

      一、土地溢价分成条款因违反法律、法规的强制性规定而无效。相关条款违反《民法典》第三百四十七条第二款公开竞价的强制性规定而无效或者违反《土地管理法》第五十五条第二款、《城市房地产管理法》第十九条土地出让金收支管理等法律法规的强制性规定而无效。

      二、土地溢价分成条款因恶意串通损害第三人合法权益而无效。鉴于政府与投资者私下达成土地出让合意，排除了其他竞买者公平、公开竞价的权益，因此该类土地溢价分成条款。

      三、土地溢价分成条款因损害社会公共利益和国家利益、违背公序良俗而无效。一方面，土地出让金返还变相减少国家财政收入，将本应投入到城市基础建设等社会公共物品的资金放至投资者口袋，损害了社会公共利益及国家利益。另一方面，提前确认土地使用权人亦违背土地招拍挂出让的公平竞价交易原则，不仅扰乱国有土地使用权严格的流转秩序，而且损及土地出让金的有序收支管理制度。

判例一：（2017）最高法民申4520号

      本院认为：关于案涉《框架协议》是否有效的问题。案涉《框架协议》是否有效的主要争点在于《框架协议》约定和润公司根据案涉地块挂牌竞价情况获得不特定的补偿和奖励条款是否损害了国家和社会公共利益。《框架协议》第八条约定如果案涉土地竞拍时被他人摘牌，资产公司同意将超出挂牌底价部分区财政净收益的80%奖励给和润公司，该条款中奖励金来源于区财政土地出让收益，而资产公司擅自将土地出让收益的80%奖励给和润公司，明显属于挤占挪用土地收益的行为，且结合《框架协议》第二条的约定，土地出让金将首先用于支付补偿安置款，因此，该奖励条款明显存在变相减免土地出让金的情形。此外，《框架协议》第八条还约定如果和润公司在案涉土地竞价时摘牌，资产公司同意将土地出让金用于拆迁补偿安置，如有结余，结余部分的80%奖励给和润公司，该条款明显是以土地出让金用于拆迁补偿安置后结余部分奖励给和润公司的名义，实际是返还和润公司土地出让金，实质上是“零地价”转让土地，明显与国家政策相违背。综上所述，虽然《框架协议》是资产公司与和润公司充分协商一致的结果，是双方真实的意思表示，但根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第二款第四项的规定，损害社会公共利益的合同无效，案涉《框架协议》明显损害了国家和社会公共利益，应当认定为无效，原审判决对此认定并无不当。

判例二：（2019）最高法民终865号

      本院认为：本院认为，本案的争议焦点为，鹏泽公司是否有权依据《股权转让协议》向华耀城公司要求交付土地使用权出让金差价款（以下简称土地出让差价款）。对此，本院评判如下：鹏泽公司的诉讼请求于法无据。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定：土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条亦规定：任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。本案中，2019年10月29日，衡阳市政府与华耀城公司母公司城乡控股公司签订了《合作协议书》及《补充协议》明确约定，衡阳市政府以“招标、拍卖、挂牌”方式出让华耀城项目建设用地，城乡控股公司按相关规定参与竞买，竞得土地后应向衡阳市政府全额缴纳土地使用权出让金。但无论土地成交价格多少，城乡控股公司实际承担本项目用地价款仍为本协议价，即21万元/亩。该净建设用地的成交价高于协议地价的差价部分，衡阳市政府同意并承诺：在城乡控股公司缴交完每笔土地使用权出让金价款之日起60日内，衡阳市政府将该款项一次性拨付给城乡控股公司，用于支持本项目产业培育或奖励。2013年9月3日，城乡控股公司旗下子公司华耀置业公司通过挂牌竞价方式以人民币12855.57万元竞得案涉地块。2014年2月28日，衡阳市财政局向华耀城公司拨付案涉183.65亩土地的土地出让差价款8998.85万元。本案中，《补充协议》中城乡控股公司与衡阳市政府约定对土地出让差价款予以事后返还，其合同标的直指国家所有的土地使用权出让金财政收入，《补充协议》中上述约定及协议双方后续安排，属于国家严格禁止的以先征后返方式变相减免土地出让金收入的行为。并且，国土资源部武汉督察局已经要求将差价款返还衡阳市财政局。据此，鹏泽公司诉请华耀城公司交付土地出让差价款于法无据，本院不予支持。

判例三：（2019）最高法民终1942号

      本院认为，本案争议焦点为：《补充协议书》第三条是否有效，邦盛公司是否应当向邵东市政府返还所获得的“公用设施建设费用”和相关税费返还款共计45792.08918万元。

      根据原审查明，签订《项目合作开发合同书》及《补充协议书》属于邵东市政府、邵东生态产业园落实招商引资政策而实施的行为，约定的主要内容为邦盛公司在邵东市投资开发建设，邵东市政府、邵东生态产业园直接或间接给予一定政策优惠或经营便利等相关问题。

     《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项规定，恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，合同无效。湘潭中院（2018）湘03刑初22号刑事判决已经认定，“2009年至2012年，被告人周国利利用担任中共邵阳市委常委、中共邵东县县委书记的职务便利，在国有土地使用权出让、违法返还土地出让金和契税等方面，为邦盛公司法定代表人刘国忠（另案处理）提供帮助。2009年至2016年，周国利多次收受刘国忠给予的财物，折合人民币共计33万元。”“被告人周国利在担任邵东县委书记期间，在招商引资过程中，以常委会会议讨论等集体研究的形式，违法决定将邵东县人民政府应得的国有土地出让金、契税以公用设施建设费用的名义返还给邦盛公司，给国家造成人民币45792.08918万元国有土地出让收益流失，情节特别严重，其行为构成滥用职权罪。”根据上述刑事判决查明的事实及认定，原审法院认定在签订《补充协议书》过程中起决定性作用的周国利与邦盛公司之间存在恶意串通行为，给国家造成损失，并根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项的规定，认定《补充协议书》第三条无效，并无不当，本院予以维持。邦盛公司主张其与周国利不存在恶意串通损害国家利益的情形、《补充协议书》第三条应为有效，与刑事判决认定事实不符，本院不予支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。案涉《补充协议书》第三条无效，原审判令邦盛公司向邵东市政府返还因此取得的案涉土地出让金、契税返还款，具有事实和法律依据，本院予以维持。邦盛公司主张其不应返还该款项，理据不足，本院不予支持。

判例四：（2020）最高法行申13016号

 本院认为：本院经审查认为，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》〔国办发（2006）100号〕第一条规定，国有土地使用权出让收入包括改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”“旧城改造”“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。财政部、国土资源部、中国人民银行印发的《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第十条亦作出相同规定。根据以上规定，改变土地容积率应当补缴的土地价款属于国有土地使用权出让收入，任何地区、部门和单位都不得减免或以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免。本案中，根据原审查明的事实，联盛公司因涉案土地容积率调整补交土地出让金1,304万元，随后道县政府又将该土地出让金的80%作为奖励拨付给了联盛公司。道县政府同意拨付给联盛公司的资金，是从国家金库道县支库支出，且是通过地方基金预算从国有土地使用权出让收入中安排的，拨款凭证摘要亦记载为“土地出让金补贴”，其支出的资金应属土地出让金。道县政府的该行为属于以先征后返的形式变相减免土地出让收入，违反了前述规定，损害了国家和公共利益。《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款规定，行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。道县政府于2019年6月3日作出撤销奖励决定，决定撤销并收缴对联盛公司的违规奖励资金共计1,043万元，属依职权自行纠错行为，并无不当。一、二审判决驳回联盛公司的诉讼请求和上诉，符合法律规定。联盛公司主张的再审事由不能成立，不应予以支持。

 判例五：（2019）最高法行申2322号

     本院认为：关于被诉协议是否属于无效协议。由于行政协议兼具行政性与合同性，对于行政协议效力的审查，必然涉及到依法行政原则与保护相对人信赖利益原则之间的冲突与利益衡量。在行政协议存在重大明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益时，应当确认行政协议无效。

    《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第三条规定，招标、拍卖或者挂牌出让国有建设用地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚信原则。本案中，游玉喜与秀屿区政府在案涉土地挂牌之前，签订被诉协议，确定了70万元/亩的交易底价，同时约定实际出让价格高出的部分全额返还给游玉喜，该约定实际上控制出让土地价格，以不正当方式强化了游玉喜的竞争优势，进而排挤并损害了其他竞买者参与竞买的权利。游玉喜与秀屿区政府在案涉地块土地使用权拍卖出让前以约定土地出让金返还的方式排除其他竞买者，违反了拍卖出让土地使用权应当遵循的公平公开原则。并且，双方约定的返还标的直接指向土地出让金，亦损害国家利益。被诉协议中对出让案涉土地的相关约定应为无效条款。一审认为被诉协议的第二、三条具有违法性，不具备履行的条件，本院予以认可。

     一审认为，虽然被诉协议第二、三条具有违法性，不具备履行条件，但第一条具有可履行内容，秀屿区政府应依约启动案涉土地的出让程序，履行该条约定。本院认为，一审有关被诉协议第一条的履行问题观点有误。首先，对合同的效力应当进行整体判断，不能割裂条款之间的联系。游玉喜在询问过程中明确表示，其签订被诉协议的目的在于以固定价格拿地后进行建设，不接受超出协议约定价格的调解。被诉协议有关约定价格条款无效，则被诉协议签订的目的已经无法实现，此时仍要求秀屿区政府履行第一条约定的出让义务，无助于案涉地块争议的解决。其次，根据现行的相关法律规定，秀屿区政府作为地方政府，事实上确实具有对案涉土地使用权的拍卖有着相当的推动作用和影响力。但是根据秀屿区政府补充提交的证据，案涉土地有一部分不在征地红线范围内，事实上也不具备全部出让的条件。因此，被诉协议应当整体认定无效。一审判决适用法律错误，本院亦予以指正。综上所述，被诉协议属于无效协议，应判决确认无效。

 判例六：（2020）最高法民终149号

       本院认为：关于案涉《项目合同书》的法律效力及银湖公司诉请能否予以支持的问题。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条关于“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定”和《中华人民共和国土地管理法》第五十五条关于“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准”的规定，土地出让收入应全部收缴国库并按规定使用范围安排支出。同时，财政部、国土资源部、中国人民银行联合出台的《国有土地使用权出让收支管理办法》第十三条明确规定，土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。

       本案中，万载县政府和熊猫公司在《项目合同书》中关于“……根据利益共享原则，万载县政府将龙湖周边经营性土地约800亩，按40万元/亩挂牌出让，如超出挂牌价，超出部分万载县政府和熊猫公司按3:7的比例分成，即万载县政府得30%，熊猫公司得70%”的约定与土地出让收入的法定使用范围显为不符，该约定与上述法律规定精神相抵触。此外，《项目合同书》中约定的挂牌出让底价和分成比例亦非通过竞争性报价机制形成，而是由双方直接协商确定，此种变相减免土地出让金、挤占挪用土地收益的行为，明显损害了国家利益和社会公共利益，不应得到法律上的支持。因此，该溢价分成条款既有违现行法律，亦有损社会公共利益，一审法院据此认定案涉《项目合同书》无效具有事实与法律依据。    

 判例七：（2021）最高法民申7096号

      本院认为：本院经审查认为，本案再审审查的焦点问题在于案涉差价补偿条款是否有效以及原审判令教育局赔偿中豪公司所受损失的数额是否合适。关于差价补偿条款的效力问题。合同法第五十二条规定，恶意串通，损害国家、集体和第三人利益的合同无效。《中华人民共和国民法总则》第一百五十四条也规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。本案中，中豪公司与教育局签订《土地出让合作协议书》及《补充协议（一）》，约定中豪公司参加案涉国有土地使用权出让挂牌竞标，如低于双方约定单价竞标成功则中豪公司补偿教育局差额部分，超过约定单价则由教育局承担超出部分。分析上述国有土地使用权出让金差价补偿条款的效力问题，不应仅考察该协议是否为当事人之间的真实意思表示，更应着眼于协议内容是否违反社会公共利益。国有土地使用权出让所得的出让金，为地方人民政府财政收入的来源之一，出让金的价格蕴含了城市规划区域内全体市民改良和提升土地价值的共同劳动成果，以及地方政府为开发利用相关土地而完善相应配套设施、提供公共服务等所付出的投入等。为了保证国有土地使用权出让能够取得合理对价，确保具有经营性用地意向的市场主体能够享有公平竞争的机会，物权法第一百三十七条第二款规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。教育局作为教育行政主管部门，并非普通商事主体，其本身并不具有经营性用地市场开发资质，如果其与具有经营性用地意向的市场主体约定了招投标成交价的差价补偿条款，相当于将本应用于公共教育事业的财政拨付资金无偿处分给从事经营性活动的市场主体，必然损害国家和社会公共利益。如认定该差价补偿条款有效，势必使得中豪公司事先获得竞拍的保底成本，将在竞拍活动中取得市场优势地位，违反了物权法、招投标法关于国有土地使用权出让招投标活动各竞买人公平竞争的法律规范。原审法院据此认定差价补偿条款无效并无不当。