胡军辉律师团队判例研究|论对法院消极执行行为的救济

        【一】如执行法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的，申请执行人可以考虑向上一级人民法院申请执行，或由上一级人民法院责令原人民法院在一定期限内执行又或由上一级人民法院执行，或由其指令其他人民法院执行来寻求救济。

【法律规定】

1.《中华人民共和国民事诉讼法（2021修正）》第233条：人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。上一级人民法院经审查，可以责令原人民法院在一定期限内执行，也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行。

2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>执行程序若干问题的解释（2020修正）》第十条：依照民事诉讼法第二百二十六条的规定，有下列情形之一的，上一级人民法院可以根据申请执行人的申请，责令执行法院限期执行或者变更执行法院：（一）债权人申请执行时被执行人有可供执行的财产，执行法院自收到申请执行书之日起超过六个月对该财产未执行完结的；（二）执行过程中发现被执行人可供执行的财产，执行法院自发现财产之日起超过六个月对该财产未执行完结的；（三）对法律文书确定的行为义务的执行，执行法院自收到申请执行书之日起超过六个月未依法采取相应执行措施的；（四）其他有条件执行超过六个月未执行的。

【二】可向执行法院的上级人民法院（可以是执行法院的上一级法院，也可以是跨越多级的最高人民法院）申请执行监督（包括督促下级法院限期执行，或确有必要的由上级人民法院执行或与下级法院共同执行，也可以指定本辖区其他法院执行）等来救济。

【法律依据】

《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）（2020修正）》第74条：上级法院发现下级法院的执行案件（包括受委托执行的案件）在规定的期限内未能执行结案的，应当作出裁定、决定、通知而不制作的，或应当依法实施具体执行行为而不实施的，应当督促下级法院限期执行，及时作出有关裁定等法律文书，或采取相应措施。对下级法院长期未能执结的案件，确有必要的，上级法院可以决定由本院执行或与下级法院共同执行，也可以指定本辖区其他法院执行。

【三】可向人民检察院申请民事执行监督

【法律规定】

1.最高人民法院、最高人民检察院《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》

第一条：人民检察院依法对民事执行活动实行法律监督。人民法院依法接受人民检察院的法律监督。

第七条 具有下列情形之一的民事执行案件，人民检察院应当依职权进行监督：

（一）损害国家利益或者社会公共利益的；

（二）执行人员在执行该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为、司法机关已经立案的；

（三）造成重大社会影响的；

（四）需要跟进监督的。

2.《人民检察院民事诉讼监督规则》第十九条：有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请监督：

（一）已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条第一款规定的；

（二）认为民事审判程序中审判人员存在违法行为的；

（三）认为民事执行活动存在违法情形的。

【四】可通过向执行法院提出执行异议，或向上一级人民法院申请复议程序来寻求救济。

【法律规定】

1.《中华人民共和国民事诉讼法（2021修正）》第232条：当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。

2.《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》（2020修正）第七条：当事人、利害关系人认为执行过程中或者执行保全、先予执行裁定过程中的下列行为违法提出异议的，人民法院应当依照民事诉讼法第二百二十五条规定进行审查：（一）查封、扣押、冻结、拍卖、变卖、以物抵债、暂缓执行、中止执行、终结执行等执行措施；（二）执行的期间、顺序等应当遵守的法定程序；（三）人民法院作出的侵害当事人、利害关系人合法权益的其他行为。

【法律争议】

关于对执行法院的消极执行行为是否可申请执行异议，实务中主要是有如下两种实务裁判观点：

一种观点认为：我国《民事诉讼法（2021修正）》第二百二十五条中的执行行为应该仅限于执行法院的积极作为行为，对执行法院消极不作为的行为不能申请执行异议；

参考案例

案例一：

兰心明、佛山市亮琪精密自动化设备有限公司专利权权属纠纷执行审查类执行裁定书

案号：广东省高级人民法院(2019)粤执复439号

本院认为，复议申请人所提请求及理由，其实质是反映执行法院有消极执行、执行不力的情况。而《中华人民共和国民事诉讼法》（2021年修正）第二百三十二条所述“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议”中的“执行行为”，指的是执行法院在执行实施过程中采取的具体执行措施和应当遵守的具体法定程序。《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第七条所列当事人、利害关系人提出执行异议所针对的对象，也明确为执行过程中或者执行保全、先予执行裁定过程中的具体执行措施和执行程序。具体到本案，复议申请人并未对执行法院的具体执行行为提出异议，因此，佛山中院异议裁定认为“其申请不符合执行异议的审查范围，应予驳回”的结论正确。兰某明所提执行法院应执行陈某芬夫妻共同财产中相应份额的问题，对此，申请执行人应主动向执行法院提供财产线索，对于不是被执行人的财产，执行法院不能执行。

总结：当事人认为执行法院消极执行、执行不力，因不存在具体执行行为，不符合执行异议的审查范围，不能提起执行行为异议救济程序。

另一种观点则认为：我国《民事诉讼法（2021修正）》第二百二十五条中的“执行行为”并未限定为执行法院在执行程序中的积极作为，对执行法院消极不作为的行为也可以申请执行异议（最高人民法院亦认可此观点）。

案例二：

中华人民共和国最高人民法院执行裁定书

案号：（2017）最高法执复58号

复议申请人（申请执行人）：中国民生银行股份有限公司三亚分行。住所地：海南省三亚市河**新风街**。

负责人：林伟雄，该分行行长。

委托代理人：王新，上海王新律师事务所律师。

委托代理人：胡莉，该分行员工。

被执行人：宁波银行股份有限公司北京分行。住。住所地：北京市海淀区西三环北路

负责人：庄灵君，该分行行长。

委托代理人：殷立红，该分行员工。

委托代理人：段宇，该分行员工。

复议申请人中国民生银行股份有限公司三亚分行（以下简称民生银行三亚分行）不服海南省高级人民法院（以下简称海南高院）（2017）琼执异39号执行裁定，向本院申请复议。本院受理后，依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。

民生银行三亚分行与宁波银行股份有限公司北京分行（以下简称宁波银行北京分行）及一审第三人苏州银行股份有限公司合同纠纷一案，海南高院于2016年9月18日作出（2016）琼民初20号民事判决，判令宁波银行北京分行在判决生效之日起十日内向民生银行三亚分行支付4亿元款项。宁波银行北京分行不服，提出上诉。本院于2016年12月27日作出（2016）最高法民终741号民事判决，驳回上诉，维持原判。

因宁波银行北京分行未履行上述生效判决确定的义务，民生银行三亚分行向海南高院申请强制执行，该院于2017年1月17日立案执行。2017年4月5日，宁波银行北京分行将执行案款4亿元付至海南高院执行款专户。因在立案执行前，内蒙古自治区鄂尔多斯市公安局东胜区分局（简称东胜公安分局）向海南高院去函，以该院办理的该民事案件涉及经济犯罪嫌疑为由，要求停止案件的执行，海南高院遂于2017年4月6日将执行案款到账情况告知东胜公安分局。2017年6月21日，东胜公安分局向海南高院发出鄂东公（经）冻财字[2017]10号《协助冻结财产通知书》，请予冻结犯罪嫌疑人季铭铭、孙占新涉嫌票据诈骗案当中的该院账户中的4亿元财产，冻结时间从2017年6月21日起至2017年12月20日止。

民生银行三亚分行不服，向海南高院提出书面执行异议称：（1）东胜公安分局冻结行为违法。本案执行款项系民事案件的执行款，与东胜公安分局立案侦查的刑事案件无关，公安机关无权冻结。东胜公安分局侦查活动指向的是民生银行三亚分行的前员工姚东个人及相关票据诈骗犯罪嫌疑人，与民生银行无关。（2）东胜公安分局的冻结不属于延缓发放的规定情形。《最高人民法院关于执行款物管理工作的规定》第十条规定，“申请执行人因另案诉讼、执行或涉嫌犯罪等原因导致执行款被保全或冻结的”，可以延缓发放执行款项。截至目前，申请执行人民生银行三亚分行并未因另案诉讼、执行或涉嫌犯罪等原因导致执行款被冻结。东胜公安分局的冻结理由也并非是民生银行三亚分行涉嫌犯罪。东胜公安分局的冻结不属于延缓发放的情形，海南高院协助经侦机关冻结并延缓发放执行款的行为违法。

海南高院查明，民生银行三亚分行于2017年4月7日向该院提交《关于支付执行款项的申请》：“现（2017）琼执1号案被执行人已于2017年4月5日自觉履行判决，将4亿元票款支付至贵院账户，因4亿元票款每日迟延利息高达12万元，特申请及时将4亿元款项分别支付给平安银行宁波分行3亿元、兴业银行福州分行1亿元；（2017）琼执8号案判决自2017年4月5日停止计算延期利息。”2017年4月24日，民生银行三亚分行再次提交《关于支付执行款项的申请》：“我行诉宁波银行北京分行案中，4亿元执行款项已于2017年4月5日支付至贵院执行账户，但未支付给我行或应我行申请支付给兴业银行福州分行。兴业银行福州分行诉我行票据纠纷案判决已生效，并已立案执行。我行于2017年4月24日收到《执行通知书》[（2017）浙02执146号]，……鉴于以上事实，我行不仅将面临被强制执行，且将单方背负迟延履行期间利息（仅本金部分每日迟延利息近3万元），特申请并恳请贵院于2017年4月29日前将其中1亿元票款支付给我行，由我行支付给兴业银行福州分行；或由贵院代我行将1亿元款项支付给兴业银行福州分行。”

海南高院认为，本案的争议焦点是执行法院在公安机关要求协助冻结执行款项的情况下延缓发放执行款，能否依照执行异议予以审查。该院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定：“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。”从该条规定可以看出，当事人对执行行为提出异议，应针对人民法院在执行程序中作出的执行行为，只有作为的执行行为才有必要和可能在执行异议、复议程序中裁定撤销或改正。本案中，该院在执行过程中协助其他执法机关冻结执行到位的款项，该强制措施是作出冻结决定的其他执行机关所作出的，而不是该院的执行行为，不是《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定的范围。另外，即使当事人所提异议针对执行法院迟延支付案款，也是对执行不力、消极执行等不作为所提的诉求，不是执行行为违法的范畴。对于人民法院在执行程序中的执行不力、消极执行等不作为，申请执行人应依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十六条的规定行使权利和寻求救济，执行异议、复议程序中无权对该问题予以处理，也不能立执行异议案件予以审查并裁定撤销或改正。因此，民生银行三亚分行提出东胜公安分局的冻结行为违法、请求依法发放执行款项的主张，不是异议案件审查的内容，不能通过执行异议、复议程序寻求救济。据此，海南高院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条、《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二条第（一）、（三）项的规定，于2017年7月31日作出（2017）琼执异39号执行裁定，驳回民生银行三亚分行的异议申请。

民生银行三亚分行不服海南高院（2017）琼执异39号执行裁定，向本院申请复议，请求依法撤销该异议裁定，指令海南高院依法审查本案执行异议。主要理由是：（1）海南高院将自身执行行为片面理解为不作为的执行行为，将法律规定的执行行为限制在作为的执行行为，适用法律错误。首先，海南高院协助配合冻结、延缓发放执行款项的行为，包含了协助冻结的作为以及经批准而延缓的具体行为，因此，延缓也是一种作为，而非不作为行为；其次，《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定涉及的是执行行为，法律和司法解释均未限制为作为的执行行为。（2）海南高院认定事实错误，逃避对协助公安机关冻结行为的事实认定和违法性审查。本案首要的争议焦点即公安机关要求协助冻结款项是否有事实和法律依据，是否合法的问题。海南高院以该强制措施是作出冻结决定的其他机关作出的，而非该院的执行行为为由，回避审查公安机关的冻结决定。（3）海南高院在协助冻结款项过程中，存在程序瑕疵。延缓发放执行款项的行为在一定程度上侵害了申请执行人的期待利益，故应严格限制其程序，并赋予申请执行人抗辩的权利，以体现程序正当原则。海南高院暂缓发放执行款项未听取当事人意见，未作出决定书。（4）东胜公安分局请求海南高院协助冻结执行款项，无事实和法律依据。首先，案涉4亿元执行款项系被执行人宁波银行北京分行的款项，并非刑事案件所涉案款，该笔资金与犯罪嫌疑人季铭铭、孙占新无事实和法律上的关系。其次，本案据以执行的生效法律文书涉及的是民生银行三亚分行与宁波银行北京分行之间的合同纠纷，两家银行并非刑事案件的犯罪嫌疑人，执行款项与刑事案件无关。再次，东胜公安分局的通知书违反了《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》，程序存在重大瑕疵，执行款项不属于公安机关可以冻结的财产。

宁波银行北京分行称：（1）案涉4亿元款项，是宁波银行北京分行为履行生效判决的付款义务而支付，与东胜公安分局所侦查的涉及季铭铭、孙占新个人的刑事案件无关，亦与犯罪行为所涉资金无关，不是赃款赃物。（2）海南高院未发放执行款项，该4亿元款项应返还宁波银行北京分行。案涉4亿元款项属于宁波银行北京分行，宁波银行北京分行履行付款义务后，海南高院仅是临时占有，属过渡平台，款项的所有权人目前仍是宁波银行北京分行。4亿元款项在海南高院账户未予发放，造成宁波银行北京分行资金被长期占用，产生损失。因此，应当将款项返还该行，待发放案款时，该行再将款项交付海南高院。

本院认为，本案在复议阶段的争议焦点为，民生银行三亚分行作为申请执行人对执行法院未予发放案款的行为提出异议，是否属于执行行为异议，应否纳入异议、复议程序予以审查的问题。

《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定，“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议”。该法条规定的“执行行为”并未限定为执行法院在执行程序中的积极作为。《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第七条进一步规定，当事人、利害关系人对“人民法院作出的侵害当事人、利害关系人合法权益的其他行为”提出异议的，人民法院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定进行审查。本案中，执行法院海南高院在收到被执行人宁波银行北京分行应付的4亿元执行款后，以“谈话笔录”的形式明确告知申请执行人民生银行三亚分行，该执行款由于有关公安机关请求协助冻结而不能向其发放。民生银行三亚分行认为海南高院在收到执行款后不予及时发放的不作为行为，侵害了其合法权益，并提出执行异议，符合前述法律和司法解释规定精神，海南高院以民生银行三亚分行系针对执行法院的不作为提出异议，不能依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定的执行异议、复议程序进行审查的认定不妥，应予纠正。

综上，海南高院（2017）琼执异39号执行裁定适用法律不当，应予撤销。海南高院应就民生银行三亚分行针对该院未予发放执行案款的行为提出的异议，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定的执行异议、复议程序进行审查。民生银行三亚分行所提执行异议能否成立，由海南高院重新审查后作出认定。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条、《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二条第三款之规定，裁定如下：

一、撤销海南省高级人民法院（2017）琼执异39号执行裁定；

二、指令海南省高级人民法院对中国民生银行股份有限公司三亚分行的执行异议进行审查。本裁定送达后即发生法律效力。

    【其他参考文件】

     最高人民法院《关于办理申请执行监督案件若干问题的意见》法发〔2023〕4号