胡军辉律师团队判例研究：行政允诺因内容违法不能履行时，行政机关应对相对人的信赖利益损失进行补偿

裁判要点：

一、行政允诺是单方行政行为，允诺对象不仅仅局限于不特定主体，只要符合行政允诺的实质性要件，特定主体亦能成立行政允诺行为；

二、如果行政允诺内容违法导致履行不能，则应在尊重行政机关对违背现行法律的承诺自行纠正或不再履行的权力的同时，责令行政机关对相对人因承诺履行不能产生的信赖利益损失进行必要的弥补，使相对人实际获得的利益不低于或者适当高于补偿的标准。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申612号

再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省溆浦县人民政府。

法定代理人：谢商成。

委托代理人：李平生。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：向文生，男，1944年8月8日出生，汉族。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：荆茂英，女，1946年9月27日出生，汉族。系向文生之妻。

一审被告、二审被上诉人：湖南省溆浦县大江口镇人民政府。

法定代表人：霄汉胜。

再审申请人湖南省溆浦县人民政府（以下简称溆浦县政府）因与被申请人向文生、荆茂英及一审原告、二审被上诉人湖南省溆浦县大江口镇人民政府（以下简称大江口镇政府）行政允诺一案，不服湖南省高级人民法院（2017）湘行终1131号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2019年3月26日在本院第一巡回法庭组织各方当事人进行公开询问活动，再审申请人溆浦县政府委托代理人李平生，被申请人向文生到庭参加询问。本案现已审查终结。

湖南省高级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。

湖南省高级人民法院作出（2017）湘行终1131号行政判决认为，行政允诺是指行政主体为了实现一定的行政管理目的，依其行政职权和相应的法律法规、政策所作出的待条件成就时履行相关义务的信守性承诺。行政允诺是单方行政行为，允诺对象不仅仅局限于不特定主体，只要符合行政允诺的实质性要件，特定主体亦能成立行政允诺行为。虽然行政主体可以为了行政管理的需要，在行政法律规范没有明确规定的情况下就特定事项作出允诺，但行政允诺的事项必须符合允诺者的职权范围，行政允诺的内容不能违反法律法规和政策规定，不能作出无原则、无界限甚至损害他人利益或公共利益的允诺。本案中，溆浦县对省道S308线（溆浦段）公路进行改造建设，需拆迁向文生、荆茂英位于江口镇江维街的房屋。为了妥善安置拆迁户，2011年7月13日，原江口镇政府承诺，同意向文生、荆茂英在江口镇新街规划区享有宅基地优先购买权（只限两个门面位置，且不能转让）。溆浦县S308公路改造协调指挥部在《承诺书》上签署意见“同意江口镇政府意见”，加盖公章。该承诺的对象是向文生、荆茂英，只要向文生、荆茂英接受该承诺，且江口镇设立新街规划区，溆浦县政府、江口镇政府即应按承诺内容履行义务，向文生、荆茂英享有在江口镇新街规划区两个门面位置的优先购买权。此时，被诉承诺书对江口镇政府产生约束力，接受承诺条件的向文生、荆茂英夫妇有权要求政府履行承诺内容。由此可见，案涉承诺书符合行政允诺的全部要件。

本案的争议焦点为：一、案涉承诺书的条件是否成就；二、承诺事项是否超越职权范围；三、承诺内容是否违法；四、若履行不能，政府是否应采取补救措施。一是案涉承诺书的条件是否已经成就。行政允诺包括条件和允诺义务两个部分，在条件成就时，行政主体允诺履行相应的义务。当条件描述不具体时，如何审查判断条件成立与否，法律没有明确的规定。由于行政允诺往往是行政主体为了履行行政职能而作出的授益性行政行为，通常具有奖励的内容，即有利于行政行为相对方，因此当假设条件约定不明确时，为维护政府公信力，保障公民合理范围内的期待利益，应当作出有利于行政行为相对方的解释。本案中，设立“新街规划区”是案涉承诺书具备法律效力的条件。溆浦县江口镇目前没有“新街规划区”，向文生、荆茂英坚称“富美新城”项目即“新街规划区”，该项目土地己于2013年由湖南富美房地产有限公司竞买成功。“新街规划区”的描述并不具体，且双方当事人对其理解不一致。“新街规划区”不等同于“富美新城”，而是泛指大江口镇城镇总体规划上新开发区的一个笼统概念，它应当也包含了“富美新城”项目。综上所述，案涉承诺书的条件已经成就。二是承诺事项是否超越职权范围。1990年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。从上可知，城镇国有土地使用权出让是市、县人民政府土地管理部门的职权范围。本案中，溆浦县S308公路改造协调指挥部系溆浦县政府设立的临时机构，属于不具有独立承担法律责任能力的机构，溆浦县S308公路改造协调指挥部以自己名义作出的行政行为被提起行政诉讼的，应当以组建机构的溆浦县政府为被告，因此溆浦县政府是本案的适格被告。溆浦县政府是县级土地管理部门的上级机关，被诉承诺书为溆浦县政府设定了向被拆迁的向文生夫妇享有在江口镇新街规划区两个门面位置土地优先购买权的义务，该承诺事项没有超出溆浦县政府的职权范围。三是承诺内容是否超出法律规定。《承诺书》载明“向文生、荆茂英夫妇在江口镇新街规划区享有宅基地优先购买权（只限两个门面位置，且不能转让）”。《承诺书》前面表述的“宅基地”按字面意思应当指农村宅基地，属于集体土地性质；后面“两个门面位置”明显指的是城镇国有土地性质，这两个表述相互矛盾。证据显示：1．向文生、荆茂英夫妇被拆迁的房屋为私房，土地用途为住宅；2．《土地面积及补偿金额到户明细表》记载，向文生宅基地面积后注明（国有）。可见，2011年拆迁和签署《承诺书》时，双方所理解和使用的“宅基地”一词应当只是笼统地指建房所需的土地，至于土地性质是集体所有还是国有，则需通过后面括号中的注明来进一步区分。向文生夫妇均是城镇户口，被拆迁房屋土地是国有性质，因此向文生夫妇要求购买的土地从情理上分析也不应当是农村集体土地。且向文生在法庭上一再表示是购买建房的地，而不是农村的宅基地。综上所述，关于优先购买权的土地性质，一审判决认定《承诺书》中“宅基地”为农村集体土地，忽略了相关事实，违背了当事人的真实意思，是不恰当的，应当认定为国有土地。优先购买权是指特定人依照法律规定或者合同约定，在出卖人出卖标的物于第三人时，享有的同等条件下优于第三人购买的权利。通常包括有限责任公司的股东、承租人、共有人、知识产权法上权利人的优先购买权等情形。本案中，政府承诺向文生夫妇享有的是政府将土地出卖给个人时的土地优先购买权。国有土地使用权依法可以买卖，分为出让、转让两种情形。土地法及国土资源部相关的部门规章规定，经营性用地必须通过招标、拍卖或者挂牌等方式向社会公开出让国有土地，统称为招拍挂制度。通过招拍挂制度取得国有土地是价高者得，政府无权在出让前自行决定受让人，且溆浦县政府、大江口镇政府作为国家机关法人不得参与经营性用地的竞买，故向文生夫妇不符合行使优先购买权的情形和条件。溆浦县政府、大江口镇政府承诺向文生夫妇享有土地优先购买权，违反了法律规定，属于承诺内容违法。四是若履行不能，政府是否应采取补救措施。“人无信不立，国无信不治”。对有利于相对人的承诺，如果行政机关可以履行，也有能力履行，就应当履行承诺；如果允诺内容违法导致履行不能，则应在尊重行政机关对违背现行法律的承诺自行纠正或不再履行的权力的同时，责令行政机关对相对人因承诺履行不能产生的信赖利益损失进行必要的弥补，使相对人实际获得的利益不低于或者适当高于补偿的标准。本案中，溆浦县S308公路改造协调指挥部与向文生签订《房屋拆迁协议书》后，溆浦县政府、大江口镇政府出于“因省道S308线改扩建，致使上街居民向文生、荆茂英夫妇房屋拆迁。为妥善安置拆迁户”作出承诺。因此，溆浦县政府针对向文生夫妇的房屋拆迁补偿实际上包括了两项内容，一是已履行完毕的《房屋拆迁协议书》、二是因内容违法而不能直接履行的《承诺书》。对于第二项内容《承诺书》，作为相对方的向文生夫妇没有过错，政府方应当采取相应的补救措施。一审法院确认行政允诺违法，并责令溆浦县政府与大江口镇政府采取补救措施，有事实和法律依据。结合本案实际情况，具体的补救措施可先由双方相互协商确定；协商不成，溆浦县政府、大江口镇政府在本判决生效后60日内按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及当地实施办法的规定，参照本案判决时溆浦县签订国有土地上房屋征收补偿协议并搬迁腾空房屋的最高奖励标准和一次性每户奖励，对向文生夫妇房屋拆迁进行一次性的货币补偿。故向文生、荆茂英上诉提出“一审判决‘责令政府采取补救措施’没有具体内容”的理由成立。

关于向文生、荆茂英上诉提出“涉案房屋拆迁补偿款应是30.08万元，一审认定为30.8万元不当”的理由，经查成立，二审予以纠正。关于溆浦县政府提出“溆浦县政府不是本案的适格被告”和“向文生、荆茂英的诉讼属重复起诉，且超过起诉期限”的理由，经查均不成立，二审不予采纳。

综上所述，一审判决认定事实清楚，虽然一审存在适用法律不当和判决主文不明确导致执行困难的问题，但是判决结论并无不当，依法应予维持。向文生、荆茂英请求依法改判，责令政府兑现承诺的诉讼请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决的结论。

溆浦县政府不服二审判决，向本院申请再审称：（一）二审确定的具体补救办法认定事实和适用法律错误，实践中无法执行。（二）二审裁判的“两个门面位置明显指城镇国有土地性质，宅基地之词系建房用地”属事实认定错误。（三）二审以江口镇新街规划区应当包含“富美新城”项目从而认定承诺书的条件成就属事实认定错误。（四）被申请人的起诉属重复起诉，且已超过法定的起诉期限，起诉应当被驳回。综上，湖南省高级人民法院（2017）湘行终1131号行政判决书认定事实错误，适用法律确有错误，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项的应当再审的情形，请求撤销二审行政判决，改判驳回被申请人的起诉，支持再审申请人的诉讼请求。

向文生、荆茂英答辩称：二审判决尊重事实，是非明了，断案清楚，用法准确，请求依法驳回溆浦县政府的再审申请。

本院经审查认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，溆浦县S308公路改造协调指挥部是申请人溆浦县政府设立的临时机构，负责省道S308溆浦段的公路改造项目，其在涉案《承诺书》上签署意见“同意江口镇政府意见”，并加盖公章，对被申请人产生信赖利益，法律责任应由溆浦县政府承担。一审法院认为原江口镇人民政府与溆浦县S308公路改造协调指挥部承诺被申请人在江口镇新街规划区享有宅基地优先购买权是虚假承诺，且违反法律的强制性规定，无法履行，确认该承诺违法，责令承担原江口镇人民政府法律责任的大江口镇政府和承担溆浦县S308公路改造协调指挥部法律责任的申请人采取补救措施，二审法院对一审判决结论予以维持，且进行了充分的说理、论证，本院予以认可。

关于本案执行问题。二审判决中载明：“具体的补救措施可先由双方相互协商确定；协商不成，溆浦县政府、大江口镇政府在本判决生效后60日内按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及当地实施办法的规定，参照本案判决时溆浦县签订国有土地上房屋征收补偿协议并搬迁腾空房屋的最高奖励标准和一次性每户奖励，对向文生夫妇房屋拆迁进行一次性的货币补偿。”本院组织询问时，溆浦县政府表示当地并无征收国有土地上房屋的先例，没有对应的当地补偿标准，但二审法院所指的参照标准不应局限于溆浦县当地，若当地确无对应标准，溆浦县政府可以参考怀化市或者湖南省其他县市的标准进行。请溆浦县政府按照二审法院的裁判指引和裁判结论及时、充分的兑现行政允诺，用实际行动履行人民法院的生效裁判。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第（七）项规定，撤回起诉后无正当理由再行起诉的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，向文生以追加申请人为被告，溆浦县人民法院没有管辖权为由撤诉，于2016年10月18日以申请人、大江口镇政府为共同被告向怀化市中级人民法院起诉，不属于上述无正当理由再行起诉的情形，溆浦县政府提出被申请人的起诉属于重复起诉，起诉应当被驳回的主张，缺乏事实和法律根据，不能成立，本院不予支持。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，涉案《承诺书》设定的义务对申请人产生羁束，未标示兑现承诺的期限。因此，溆浦县政府提出被申请人的起诉已超过起诉期限，起诉应当被驳回的主张亦不能成立，本院不予支持。

综上，溆浦县政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回湖南省溆浦县人民政府的再审申请。

审判长  刘艾涛

审判员  杨志华

审判员  熊俊勇

二〇一九年七月二十三日

法官助理    徐  超

书记员      唐劲松