胡军辉律师团队判例研究：违反“禁止不当联结”的原则的行政协议应当予以撤销

主旨：

1. 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条规定：“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”

2. 房屋征收部门应无条件、足额的向被征收人支付搬迁费用。

3.被诉协议中关于企业搬迁补贴款支付程序的约定明显为被上诉人获得合法合理的搬迁补贴额附加了不平等的条件。获得拆迁补偿属于被征收人的法定权利，其与被征收人是否完成投资额等义务之间没有合理关联，该协议违反了合同所应遵循的公平、平等的基本原则及“禁止不当联结的原则”。据此认定被诉协议存在显失公平的情形，依法撤销被诉补偿协议，于法有据。

案例：福建省高级人民法院(2018)闽行终130号

上诉人（原审被告）莆田市荔城区人民政府，住所地福建省莆田市荔城区机关院内。

法定代表人柯金国，区长。

出庭负责人张茜华，副区长。

被上诉人（原审原告）福建卡朱米时装有限公司，住所地福建省莆田市荔城区西天尾镇荔园工业区。

法定代表人李剑锋，董事长。

上诉人莆田市荔城区人民政府（以下简称荔城区政府）因福建卡朱米时装有限公司（以下简称卡朱米公司）诉其行政协议一案，不服宁德市中级人民法院（2017）闽09行初103号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2018年4月11日公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。

原审查明，2006年，卡朱米公司成立，落户莆田市荔城区西天尾镇经济开发区。2007年1月26日，卡朱米公司与国土局荔城分局签订《国有土地使用权出让合同》，主要约定：1、卡朱米公司受让位于荔园工业区38262.553平方米土地，出让宗地的用途为工业用地，土地使用权出让年期为50年，自莆田市人民政府批准用地之日起算；2、土地使用权出让金为每平方米72元，总额为2754904元；3、国土局荔城分局对卡朱米公司依法取得的土地使用权，在合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回土地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年限土地使用权价格给予受让人相应的补偿。同日，国土局荔城分局与卡朱米公司签订《补充协议》，约定:卡朱米公司在受让宗地的投资额不低于4,800万元。属于工业建设项目的，受让人同意《出让合同》项下受让宗地的项目固定资产投资额不低于经批准或登记备案的4800万元，受让人单位用地面积投资强度不低于每亩80万元，项目固定资产投资包括建筑物、构筑物、设备投资和地价款等。2007年2月28日，莆田市政府作出《关于同意出让国有土地使用权给卡朱米实业有限公司作为厂房及配套设施项目建设用地的批复》。之后，卡朱米公司支付相应的土地出让金，并取得莆国用（2007）第C2007419号《国有土地使用权证》。2010年5月7日，莆田市城乡规划局作出莆规荔（2010）45号《规划控制与实施建议书》，认为本市八大宜居片区之一磐龙山庄选址荔城区西天尾镇。根据控规的规划范围，南少林主出入口处涉及的卡朱米公司在建项目不符合片区规划功能布局，制约磐龙山庄的规划实施，建议荔城区政府尽快协调企业停止在建工程建设，减少损失，实施搬迁。2011年2月16日，莆田市政府颁发莆政综（2011）18号《莆田市人民政府关于推进城区工业企业搬迁的意见》，对莆田市城区工业企业搬迁工作制定了具体搬迁补偿细则。2014年12月15日，卡朱米公司向荔城区政府发函同意采取以拆迁货币补偿方式上报解决公司停建后企业拆迁、终止生产经营的补偿问题。2015年3月8日，荔城区政府委托福建光明资产评估房地产估价有限责任公司对卡朱米公司企业资产搬迁补偿价值进行评估。2016年9月21日和22日，卡朱米公司向莆田市土地储备中心发函并提交了《莆田市出让国有土地使用权收储（收购）申请表》，向莆田市土地储备中心提请对该公司位于荔城区西天尾镇后卓村（荔园工业区内）的土地及地上构建物进行收储并同意由被告组织实施涉及土地及地上物的评估、搬迁补偿等。2016年10月8日，福建光明资产评估有限公司对卡朱米公司企业作出（闽）光明[2016]（资）字第PTY042-1号、PTY054号《资产评估报告书》。莆田市土地储备中心于2016年10月9日在湄洲日报刊登了《莆田市土地储备中心拟收储地块公告》，对卡朱米公司土地的收储进行公示。2017年1月22日，莆田市磐龙山庄（象峰、后卓片区改造）项目指挥部受荔城区政府委托与卡朱米公司签订《补偿协议》，该《补偿协议》对合同主体；土地使用权、地上建筑物、构筑物和实物资产情况；补偿方式；补偿项目及补偿金额；过渡方式；征迁补偿款支付方式及交房期限；违约责任等进行了约定。2017年5月15日，卡朱米公司以该《补偿协议》显失公平，其与荔城区政府签订协议的行为系迫于无奈，应予以撤销为由，提起行政诉讼。

原审认为，关于诉争《补偿协议》是否具有可撤销的情形的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的。”本案诉争《补偿协议》的签订行为存在明显不当的情形，依法应予撤销。主要理由如下：1、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”双方签订的《国有土地使用权出让合同》第19条也约定：“出让人对受让人依法取得的土地使用权，在本合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回土地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年期土地使用权价格给予受让人相应的补偿”，被告收回国土土地使用权的前提应是基于公共利益。被告提供了《福建省人民政府关于开展小城镇综合改革建设试点的实施意见》、《福建省住房和城乡建设厅关于莆田市西天尾综合改革建设试点镇总体规划（莆田市中心城区西天尾分区规划）技术审查会会议纪要》、《莆田市人民政府关于莆田市西天尾综合改革建设试点镇总体规划(2010-2030)的批复》及规划图，用以证明2010年2月份，福建省人民政府将莆田市荔城区西天尾镇列入全省综合改革建设试点小城镇之一，磐龙山庄项目系开展小城镇综合改革建设试点的重点项目之一，该项目的片区修建性详细规划和城市设计方案于2010年4月编制并经专家论证，符合公共利益的目的。经审查，该三组证据仅能证明莆田市荔城区西天尾镇经福建省人民政府批准被列入全省综合改革建设试点小城镇之一，莆田市八大宜居片区经过规划批准。不能证明被告收回原告国有土地使用权系基于建设哪些具体的公共利益需要。而本案被告收回原告土地使用权名义上系因规划建设莆田市八大宜居片区，但实际上是建设“磐龙山庄”项目，而该项目系被告收回原告土地使用权变更为商业用地，再出让给房地产开发商用于高端商业房地产开发，属于商业目的，明显不属于公共利益。为此，被告提前收回国有土地使用权没有法律依据。故被告与原告签订本案讼争《补偿协议》明显不当。2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条规定：“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”根据上述规定，房屋征收部门应无条件、足额的向被征收人支付搬迁费用。经审查，诉争《补偿协议》第六条约定将搬迁补贴额，预留1210.4576万元作为履约保证金，原告需开展兼并重组且兼并重组投资额需大于征迁补偿额3618.2713万元，并经被告审核后，才可以取得履约保证金。如果原告投资额小于征迁补偿额3618.2713万元，将取消原告的1210.4576万元履约保证金。该条款对搬迁费用人为附加了不平等的条件，明显违法法律强制性规定，补偿明显不合理，行政协议显失公平。

二审法院认为，本案被诉协议系上诉人为实现征迁目的而实施的补偿安置行为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门向被征收人支付搬迁费用，是房屋征收部门的法定义务。而被诉协议虽然确定了被上诉人的企业搬迁补贴额为人民币27173083元，但在企业搬迁补贴款的支付程序中约定：预留12104576元作为履约保证金，将被上诉人完成兼并重组且兼并重组投资额需大于征迁补偿额36182713元，作为取得上述履约保证金的条件。如果被上诉人无法完成兼并重组或重新选址建设新项目或经上诉人委托中介机构对其投资额进行审核确认其投资额小于征迁补偿额36182713元，上诉人将取消履约保证金12104576元。分析认为，且不论企业兼并重组本身系游离于征迁补偿安置关系之外的其他法律关系，单就该条款的设定来看，被上诉人要获得上述条款中约定的全部企业搬迁补贴款，必须满足以下几个条件：一是完成企业兼并重组；二是兼并重组投资额必须大于征迁补偿额。而实践中，实现企业的兼并重组需要有合适的被兼并对象且兼并双方需能达成合意，因此，被上诉人要实现上述条款的首要条件就必须依赖第三方的参与以及其意思表示，而非被上诉人依其独立意志可以成就，这样的条件设定对于被上诉人权利的实现显然是困难的。而条件中中关于：“投资额必须大于征迁补偿额”、“如果小于投资额将取消履约保证金”，这样的条件设定没有考虑到被上诉人投资的实际状况以及实际中的投资额到位的各种可能性，对投资额到位作出合理的安排，简单规定一旦小于投资额就取消履约保证金，对于被上诉人而言显然也过于苛刻。并且，从被诉协议履约保证金设定的金额来看，被诉协议中所约定企业搬补贴额为27173083元，而约定的履约保证金为12104576元，约占双方约定的企业搬补贴额的45%，如此巨额的履约保证金显然对于被上诉人的权利实现也是极为不公平的。因此，被诉协议中关于企业搬迁补贴款支付程序的约定明显为被上诉人获得合法合理的搬迁补贴额附加了不平等的条件，违反了合同所应遵循的公平、平等的基本原则。原审据此认定被诉协议存在显失公平的情形，依法撤销被诉补偿协议，于法有据。上诉人可在与被上诉人充分协商的基础上，遵循公平原则重新就补偿安置达成协议。

       综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下;驳回上诉，维持原判。