行政主体违反招商引资承诺如何承担责任

裁判要旨

行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。行政允诺是行政主体在法律法规规定的基础上，在自身自由裁量权范围内作出的单方的授益性的行为。行政主体不仅要遵守法定义务，还当特定的行政相对人做出了符合行政允诺事项的行为时，行政主体与行政相对人之间即成立具体的行政允诺法律关系，行政主体还应按照其承诺的内容履行相应的给付义务。诚信原则是行政允诺义务的客观基础，只要有承诺内容的产生，行政主体就要为社会公众因承诺的信任产生责任，并对此承诺负有法定履行义务，否则即构成不作为。

裁判文书

01

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申8181号

再审申请人(一审被告、二审被上诉人)：丰县人民政府。住所地：江苏省丰县人民中路8号。

法定代表人：娄海，县长。

委托诉讼代理人：刘永前，丰县人民政府法制办公室主任。

委托诉讼代理人：刘景良，江苏汉地律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：崔龙书。

委托诉讼代理人：冯永强，江苏亿诚律师事务所律师。

委托诉讼代理人：童锴，江苏亿诚律师事务所实习律师。

崔龙书诉丰县人民政府（以下简称丰县政府）行政允诺一案，江苏省徐州市中级人民法院于2015年11月18日作出（2015）徐行初字第00102号行政判决，驳回崔龙书的诉讼请求。崔龙书不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2017年3月29日作出（2016）苏行终字第90号行政判决，撤销一审判决，责令丰县政府依照丰委发〔2001〕23号《关于印发丰县招商引资优惠政策的通知》，在判决生效后60日内依法履行对崔龙书的奖励义务。丰县政府不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、王展飞参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一、本案是否属于丰县政府作出的行政允诺行为

行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。行政允诺是行政主体在法律法规规定的基础上，在自身自由裁量权范围内作出的单方的授益性的行为。行政主体不仅要遵守法定义务，还当特定的行政相对人做出了符合行政允诺事项的行为时，行政主体与行政相对人之间即成立具体的行政允诺法律关系，行政主体还应按照其承诺的内容履行相应的给付义务。诚信原则是行政允诺义务的客观基础，只要有承诺内容的产生，行政主体就要为社会公众因承诺的信任产生责任，并对此承诺负有法定履行义务，否则即构成不作为。本案中，丰县政府作出《23号通知》，是为了调动社会各界积极性开展招商引资活动，其单方承诺对符合一定招商引资条件的引资人给予奖励，符合行政允诺的构成要件和特征。因此，二审法院认定丰县政府作出的《23号通知》属于行政允诺，并无不当。

三、丰县政府是否应履行行政允诺的义务

招商引资是我国各级政府促进地方经济、增加地方财政收入、加强地方基础建设的主要手段和方法。简单的理解就是吸收投资的活动，促成企业落在本地或为本地企业提供资本支持。政府开展招商引资项目，通常情况下，不仅希望原有企业扩大生产经营，也更加希望外来新企业落地投产。招商引资必然涉及到固定资产投入，新增固定资产是一定时期内通过投资活动所形成的新的固定资产价值，在没有进行特别说明或限定的情况下，新增固定资产应包括原有企业的固定资产投入及新设企业的固定资产投入。同时，参照《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款规定：“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。”根据文义解释，《23号通知》第五项附件中关于“新增固定资产投入”并不能仅限缩为对原有企业资产的追加投入。崔龙书及其妻子李洪侠介绍引进的丰县康达公司，投资额已高于《23号通知》中关于新增固定资产投入300万元的数额，并建成运行，符合《23号通知》中获得招商引资奖励的条件。丰县政府对此不予认同，但并未提供充分证据予以说明并使人信服，对其主张本院不予支持。因此，二审法院认定丰县政府未依法履行招商引资奖励允诺义务，判决正确，本院予以支持。

综上，丰县政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人丰县人民政府的再审申请。

审判长  白雅丽

审判员  耿宝建

审判员  王展飞

二〇一八年九月二十五日

（篇幅所限，略有删减）

02

河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）豫行终719号

上诉人（一审原告）石海印，男，汉族，1971年12月7日出生，住安阳市北关区，现住安阳市。

被上诉人（一审被告）汤阴县人民政府。住所地：汤阴县人民路中段。

法定代表人贾晓军，县长。

委托代理人孙利春，汤阴县人民政府法制办公室工作人员。

委托代理人周雪峰，汤阴县商务局副局长。

上诉人石海印因诉被上诉人汤阴县人民政府履行行政给付义务一案，不服安阳市中级人民法院2017年1月3日作出的（2016）豫05行初211号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人石海印，被上诉人汤阴县人民政府的委托代理人孙利春、周雪峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

安阳市中级人民法院一审认为：《中共汤阴县委、汤阴县人民政府关于进一步加强科学招商引资的实施意见》（汤发〔2009〕1号）明确规定了招商引资的奖励机制，且规定：“该实施意见自印发之日起生效，过去下发的有关招商引资政策文件、实施意见与该实施意见不一致的，按该实施意见执行。招商引资优惠除引荐人奖励按该实施意见执行外，其他政策仍按《中共汤阴县委、汤阴县人民政府关于实施招商引资优惠政策的意见》（汤发〔2007〕6号）执行。”石海印引荐投资项目的时间是2011年，所以，该《实施意见》是确定石海印是否应获得奖励的基础性文件，石海印要求按汤发〔2007〕6号文件享受奖励政策的理由不能成立。从该《实施意见》规定的招商引资奖励内容看，分为五个层次的奖励，对象分别是引进项目的专项引荐人、引进项目的县直单位、汤阴县行政事业单位干部、汤阴县有关工作部门。该《实施意见》规定，对专项引荐人的奖励按照固定资产投资额有所不同，并且分为两个步骤。对引进固定资产投资1亿元-2亿元的项目，奖励专项引荐人8万元，项目落地后先奖励奖金的50%，项目投资到位后给付剩余奖金。本案中，在石海印的引荐下，汤阴县人民政府与尤西雅（安阳）精密机械有限公司签订了投资额为1亿元的投资协议，对于石海印要求汤阴县人民政府先奖励50%奖金的申请，安阳市中级人民法院已于2015年作出生效判决，判令汤阴县人民政府按照该《实施意见》规定的奖励政策向石海印支付奖金4万元。石海印认为汤阴县人民政府仅实际支付3.2万元，法院还应判令其支付剩余的0.8万元的诉讼请求系重复起诉，一审法院不予支持。从尤西雅（安阳）精密机械有限公司于2015年5月出具的证明和汤阴县人民政府提交的2016年7月的联合验收报告看，尤西雅（安阳）精密机械有限公司实际固定资产投资额仅为1000余万元，协议约定的1亿元并未投资到位，石海印也未提交该公司实际固定资产投资额达到1亿元的证据，石海印要求汤阴县人民政府按照引进固定资产投资1亿元的标准给付项目投资到位后奖励的诉讼请求没有事实根据。该《实施意见》规定对引进项目的县直单位的奖励政策是引进固定资产投资3000万元以上的项目，按投资额的1‰给予县直单位经费奖补。该规定奖励的对象是汤阴县县直单位，而不是专项引荐人。石海印要求汤阴县人民政府按该标准支付其奖励10万元的诉讼请求没有事实根据。综上，石海印要求汤阴县人民政府履行给付义务的诉讼理由不能成立，其诉讼请求一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回石海印的诉讼请求。

本院认为，根据中共汤阴县委、汤阴县人民政府关于招商引资的相关文件，石海印引荐尤西雅（安阳）精密机械有限公司在汤阴县投资，应当获得奖励。石海印引荐投资项目的投资协议是在2011年签订的，因此对石海印的奖励应当按照《中共汤阴县委、汤阴县人民政府关于进一步加强科学招商引资的实施意见》（汤发[2009]1号文件）的标准执行，而不是按照《中共汤阴县委、汤阴县人民政府关于实施招商引资优惠政策的意见》（汤发〔2007〕6号文件）的标准执行。根据汤发[2009]1号文件规定，石海印引荐投资额1亿元的项目应当奖励8万元，预奖4万元，投资到位后奖励到位，对于预奖4万元已经有生效裁判文书责令汤阴县人民政府给付石海印，余款4万元因无证据证明实际投资额已经全部到位，故石海印关于该部分奖励的诉讼请求本院不予支持。同时，根据汤发[2009]1号文件规定，对引荐单位给予投资额1‰的经费奖补，该项奖励并不针对引荐人个人，故石海印要求按投资额1‰奖励其10万元的诉讼请求本院亦不予支持。石海印在上诉时要求按汤发[2007]6号文件的规定进行奖励，其在二审改变诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案诉讼费50元，由上诉人石海印负担。

本判决为终审判决。

审 判 长  王 松

审 判 员  马传贤

代理审判员  樊俊晓

二〇一八年一月三日

书 记 员  郭建花

（篇幅所限，略有删减）