最高院裁判规则：因法律法规出台导致行政协议一方当事人的缔约目的不能实现，该方当事人享有合同解除权

裁判要旨

对由于国家法律、法规及政策出台导致当事人签订的合同不能履行，以致一方当事人缔约目的不能实现的，双方当事人对于合同不能履行及一方当事人缔约目的不能实现均无过错，该缔约目的未实现的一方当事人请求法院判决解除合同的，法院予以支持。

裁定书

最高人民法院

（2019）最高法民再246号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：长春泰恒房屋开发有限公司。住所地：吉林省长春市经济开发区太原东街1048号。

法定代表人：胡守东，该公司总经理。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：长春市规划和自然资源局。住所地：吉林省长春市南关区南环城路3066号。

法定代表人：曲国辉，该局局长。

再审申请人长春泰恒房屋开发有限公司（以下简称泰恒公司）因与被申请人长春市规划和自然资源局（以下简称长春自然资源局）国有土地使用权出让合同纠纷一案，不服吉林省高级人民法院（2018）吉民终264号民事判决，向本院申请再审。本院于2019年5月30日作出（2019）最高法民申1425号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2019年11月11日公开开庭审理了本案，泰恒公司的委托诉讼代理人马丽艳、于蒙娜，长春自然资源局的委托诉讼代理人滕大力、姜林伯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本院认为，根据双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为：（一）案涉《国有建设用地使用权出让合同》应否解除；（二）如应解除，解除后的责任承担问题。针对上述争议问题，本院分析认定如下：

（一）关于案涉《国有建设用地使用权出让合同》应否解除的问题

长春市国土局与泰恒公司于2010年11月25日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，系双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，合同依法有效。案涉《国有建设用地使用权出让合同》约定，案涉国有建设用地使用权以“毛地”方式出让，地上建筑物未拆迁部分由泰恒公司负责。上述合同签订后的两个月内，国务院于2011年1月21日出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明确规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，因上述法规的出台，使得泰恒公司无法取得拆迁主体资格，无法按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定完成案涉土地的拆迁整理工作。泰恒公司经过逾七年与长春自然资源局的协调，始终无法解决案涉土地的拆迁问题，就此而言，泰恒公司向人民法院起诉解除合同，并未超过解除合同的期限要求。长春自然资源局关于泰恒公司解除合同已经超过期限的抗辩，与本案事实不符，本院不予采信。

泰恒公司受让案涉国有土地使用权的目的系对该土地进行房地产开发，而土地完成拆迁工作是泰恒公司开发案涉土地的必经环节。由于上述法规变化导致泰恒公司无法完成案涉土地的拆迁整理工作，进而无法实现对案涉土地进行开发的合同目的，故泰恒公司请求解除案涉《国有建设用地使用权出让合同》，符合本案其合同目的无法实现的客观实际，原审判决认定本案不存在不利于合同目的实现的障碍，与事实不符，应予纠正。

（二）关于案涉《国有建设用地使用权出让合同》解除的法律后果问题

《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。因此，合同解除后，包括了恢复原状、采取其他补救措施、赔偿损失的法律后果。而本案泰恒公司请求中包括了恢复原状和赔偿损失两项诉讼请求。对此，本院分析如下：

1.关于土地出让金的返还问题。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定，合同解除后，已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状。据此，泰恒公司在本院判决解除合同的情况下，请求长春自然资源局返还其已经支付的国有土地使用权土地出让金，符合上述法律规定，故长春自然资源局应向泰恒公司返还土地出让金以及占用资金期间的法定孳息。鉴于案涉土地使用权出让金2630万元系分两笔支付，支付时间分别为2010年11月26日和2010年12月25日，故长春自然资源局应向泰恒公司返还土地使用权出让金2630万元及相应法定孳息（其中600万元自2010年11月26日起至实际支付之日，2030万元自2010年12月25日起至实际支付之日，均按照中国人民银行同期同类活期存款利率计算）。

2.关于赔偿损失的问题。案涉《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定，泰恒公司对于案涉土地的建设项目应于2011年11月25日之前开工,即从2010年12月25日双方签订合同至合同约定的开工日期2011年11月25日之间的期限，系泰恒公司对案涉土地进行拆迁整理的期限。而2011年1月21日国务院出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，导致拆迁制度发生改变，泰恒公司在合同约定的拆迁期限内，因该拆迁制度变化而无法办理拆迁许可证，亦无法完成对案涉土地进行拆迁整理工作。据此，泰恒公司未能在合同约定的期限内对案涉土地进行拆迁整理工作非因泰恒公司的过错造成，原审判决认定泰恒公司怠于履行合同义务导致无法办理拆迁，与本案事实不符。同样，虽然《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》于2010年9月21日下发，规定不得以“毛地”方式出让土地，且2011年1月21日国务院出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，但是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条亦规定，该条例实施前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理许可证。故如果泰恒公司在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台前即已取得拆迁许可证，其仍可自行继续对案涉土地进行拆迁整理；而泰恒公司在近两个月的时间内未申请拆迁许可证，进而导致其在上述条例施行后无法继续取得拆迁许可证，对此长春自然资源局亦无过错。在长春自然资源局与泰恒公司对于案涉合同不能履行及泰恒公司合同目的无法实现均无过错的情况下，泰恒公司请求长春自然资源局赔偿损失的诉讼请求，理据不足，本院不予支持。

至于泰恒公司为取得案涉国有土地使用权而支付的1315000元契税，在双方当事人对于案涉合同的解除均无过错的情况下，该部分契税可由双方当事人基于公平原则予以平均分担，长春资源局应补偿泰恒公司657500元。

综上，对由于国家法律、法规及政策出台导致当事人签订的合同不能履行，以致一方当事人缔约目的不能实现的，该方当事人请求法院判决解除合同的，本院予以支持；在此情况下，鉴于双方当事人对于合同不能履行及一方当事人缔约目的不能实现均无过错，故本院依据《中华人民共和国合同法》第九十七条关于合同解除后当事人可以要求恢复原状的规定，仅判决长春自然资源局返还泰恒公司所支付的土地出让金及法定孳息；对泰恒公司关于长春自然资源局赔偿损失的诉讼请求，本院不予支持。故一、二审法院认定事实及适用法律均错误，应予纠正。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百零七条第二款之规定，判决如下：

一、撤销吉林省高级人民法院（2018）吉民终264号民事判决及长春市中级人民法院（2017）吉01民初227号民事判决；

二、自本判决生效之日起解除长春市国土资源局（后更名为长春市规划和自然资源局）与长春泰恒房屋开发有限公司于2010年11月25日签订的《国有建设用地使用权出让合同》；

三、长春市规划和自然资源局于本判决生效之日起三十日内向长春泰恒房屋开发有限公司返还2630万元及利息（其中600万元自2010年11月26日、2030万元自2010年12月25日起，均按照中国人民银行同期活期存款利率计算至实际支付之日止）；

四、长春市规划和自然资源局于本判决生效之日起三十日内补偿长春泰恒房屋开发有限公司657500元；

五、驳回长春泰恒房屋开发有限公司的其他诉讼请求。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

一审案件受理费229058元，由长春市规划和自然资源局负担114529元，由长春泰恒房屋开发有限公司负担114529元；二审案件受理费229058元，由长春市规划和自然资源局负担114529元，由长春泰恒房屋开发有限公司负担114529元。

本判决为终审判决。

审判长  仲伟珩

审判员  张代恩

审判员  丁俊峰

二〇一九年十一月二十九日

法官助理赵迪

书记员李杨

（篇幅所限，略有删减）