最高院判例：农村集体土地征收补偿款的分配行为，属于村委会行使自治权的行为

行政裁定书

（2017）最高法行申349号

       再审申请人（一审原告、二审上诉人）李凤军等94人（名单附后）。

       诉讼代表人李凤军，男，1952年4月18日出生，汉族。

       诉讼代表人金东浩，男，1949年9月13日出生，朝鲜族。

       诉讼代表人张振霞，女，1959年4月28日出生，汉族。

       诉讼代表人高凤文，男，1944年11月4日出生，汉族。

       诉讼代表人刘泽浦，男，1959年4月9日出生，汉族。

       被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省抚顺市顺城区人民政府。住所地：辽宁省抚顺市顺城区新城路东段1号。

       法定代表人王景涛，区长。

       行政负责人张玉亨，副区长。

       委托代理人徐家和，法制办主任。

       委托代理人张阳，辽宁必达律师事务所律师。

       被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省抚顺市顺城区河北乡人民政府。住所地：辽宁省抚顺市顺城区新城路东段17-1号。

       法定代表人韩少伟，乡长。

       委托代理人康福利，辽宁省抚顺市顺城区河北法律服务所律师。

       被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省抚顺市顺城区河北乡西戈村村民委员会。住所地：辽宁省抚顺市顺城区河北乡西戈村。

       负责人房桂芝，主任。

       委托代理人杨波，辽宁福顺律师事务所律师。

       再审申请人李凤军等94人（以下简称李凤军等人）因诉被申请人辽宁省抚顺市顺城区人民政府（以下简称顺城区政府）、顺城区河北乡人民政府（以下简称河北乡政府）、河北乡西戈村村民委员会（以下简称西戈村委会）征地补偿分配方案一案，不服辽宁省高级人民法院于2016年3月30日作出的（2016）辽行终185号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年2月7日立案，依法组成合议庭进行审查。并于2017年3月17日上午，在抚顺市中级人民法院组织各方询问，94位再审申请人的诉讼代表人李凤军、金东浩、张振霞、高凤文、刘泽浦，被申请人顺城区政府的行政机关负责人张玉亨及其委托代理人徐家和、张阳，被申请人河北乡政府的法定代表人韩少伟及其委托代理人康福利，被申请人西戈村委会的委托代理人杨波，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。

       2009年，李凤军等人所在的西戈村部分土地被征收，在发放土地补偿费的过程中，西戈村委会确定的土地补偿款发放标准，以1977年9月3日落户为界限，将之前落户的确定为老户，之后落户的确定为外来户，落户时间不同征地补偿标准不同。补偿款于2011-2012年间发放完毕。李凤军等人认为，在土地补偿费的分配上没有得到公正待遇，并于2015年7月7日提起本案行政诉讼，请求撤销分配方案，获得平等补偿权利。

抚顺市中级人民法院（2015）抚中行初字第00099号行政裁定认为，行政诉讼的被告应当是行政机关以及法律、法规或者规章授权行使行政职权的其它组织。李凤军等人所诉西戈村委会，是基层群众性自治组织，不能成为行政诉讼的被告。李凤军等人以村民委员会为被告提起行政诉讼，不符合行政诉讼法规定的立案条件。李凤军等人所诉土地补偿费分配方案，没有证据证明顺城区政府及河北乡政府参与或干涉，不是顺城区政府和河北乡政府实施的行为，对顺城区政府和河北乡政府的提起诉讼，没有事实根据。同时，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，李凤军等人的起诉也已超过法定的起诉期限。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项、第（十）项的规定，裁定驳回李凤军等人的起诉。李凤军等人不服，提起上诉。

       辽宁省高级人民法院（2016）辽行终185号裁定认为，二审询问笔录中，李凤军等人明确其诉讼请求有三个：1、请求判令顺城区政府给付征地安置补助费；2、请求确认河北乡政府截留征地补偿款行为违法；3、请求撤销西戈村委会制定的征地补偿分配方案。关于第一项诉讼请求，经审查，本案征用的集体土地系全体村民集体所有的土地，不含李凤军等人的承包土地及宅基地，故即使要求给付征地安置补助费，也应当由被征用土地的权利人即西戈村委会作为原告提起诉讼。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，西戈村有1000多名村民，李凤军等人没有超过半数，而且没有以集体经济组织的名义起诉，故李凤军等人对该项诉请不具备原告资格，依法应当驳回其起诉。关于第二项诉讼请求，李凤军等人虽然主张河北乡政府实施截留征地补偿款的行为，但未能提供有效证据予以证明。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，当事人提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，因李凤军等人的该项诉请没有事实根据，故依法也应当驳回其起诉。关于第三项诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，征地补偿分配方案是西戈村委会作为基层群众性自治组织对本村取得的征地补偿款制定的具体分配办法，是《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定的需经村民会议讨论决定的涉及村民利益的事项。因西戈村委会不是行政机关，征地补偿分配方案也不是行政行为，故李凤军等人的该项诉请不属于行政诉讼受案范围，依法亦应驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

       李凤军等人申请再审称：1、李凤军等人要求土地补偿金分配数额均等，有事实依据和法律依据。2、西戈村委会以1977年落户为分界线确定征地补偿款分配方案，严重侵害李凤军等人合法权益。3、顺城区政府未发放“征地补偿费其中的安置补助费”，属于违法行为。4、土地补偿款被层层截留。请求撤销一、二审裁定，撤销不平等的征地补偿费分配方案，判令顺城区政府发放安置补助费；判令顺城区政府、河北乡政府、西戈村委会连带补足差额。

       顺城区政府答辩称：征收是按照程序进行的，没有侵犯村民利益。李凤军等人起诉针对的是征地补偿款分配方案，该方案不是区政府制定的。

       河北乡政府答辩称：西戈村委会不是行政机关，李凤军等人的诉请不属于行政诉讼的受案范围。

       西戈村委会答辩称：本案不属于行政诉讼的受案范围。

       本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼应当属于人民法院的受案范围。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（四）项规定，承包地征收补偿款分配纠纷，属于涉及农村土地承包的民事纠纷，人民法院应当依法作为民事案件予以受理。农村集体土地征收补偿款的分配行为，属于村委会行使自治权的行为，不属于行政行为。当事人就征收补偿款分配纠纷提起行政诉讼的，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，李凤军等人对西戈村委会制定的土地征收补偿款分配方案不服提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。一、二审裁定驳回李凤军等人对西戈村委会的起诉并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当要有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，李凤军等人以顺城区政府、河北乡政府为被告，请求撤销征收补偿款分配方案获得平等补偿权利，但是，李凤军等人并未提供证据初步证明，顺城区政府、河北乡政府参与实施本案被诉征收补偿款分配方案的制定，因此对顺城区政府、河北乡政府的起诉缺乏事实根据，一、二审裁定驳回李凤军等人的起诉亦无不当。李凤军等人主张，土地征收补偿费用分配方案不公，严重侵害其合法权益。但是，分配方案的公正合法性属于案件实体审理范围，本案一、二审系裁定驳回起诉，并未涉及案件的实体审理问题，以此为由申请再审，理由不能成立。李凤军等人还主张，顺城区政府未发放安置补助费、土地补偿款被层层截留。经审理查明，李凤军等人一审诉讼请求是撤销分配方案获得公平补偿权利，请求发放安置补助费以及是否存在补偿款被截留问题，并不在其一审诉讼请求的范围，以此为由申请再审，本院亦不予支持。应当指出的是，当事人的诉讼请求应当在一审举证期限内提出，二审程序中一般不得增加或者变更诉讼请求，否则将剥夺另一方对新的诉讼请求的上诉权。本案中，二审通过询问，同意李凤军等人增加请求判令顺城区政府给付征地安置补助费、确认河北乡政府截留征地补偿款行为违法两项诉讼请求不妥，本院予以指正。

       综上，李凤军等94人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（三）、       （四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

       驳回李凤军等94人的再审申请。

审判长  郭修江

审判员  董华

审判员  张能宝

二〇一七年四月二十日

书记员  战成

（篇幅所限，略有删减）