最高院：行政相对人基于特定事实形成的信赖利益属于合法权益，应当予以赔偿

最高人民法院

行政赔偿裁定书

（2018）最高法行赔申343号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：浙江杰豹机械股份有限公司。住所地：浙江省临海市古城街道许墅村。

法定代表人：陈匡岳，该公司董事长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省温岭市大溪镇人民政府。住所地：浙江省温岭市大溪镇河滨路1号。

法定代表人：林锋，该镇人民政府镇长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省温岭市人民政府。住所地：浙江省温岭市人民东路258号。

法定代表人：王宗明，该市人民政府市长。

再审申请人浙江杰豹机械股份有限公司（以下简称杰豹公司）因诉浙江省温岭市大溪镇人民政府（以下简称大溪镇政府）、浙江省温岭市人民政府（以下简称温岭市政府）行政赔偿一案，不服浙江省高级人民法院（2017）浙行赔终27号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

一审法院查明：涉案建筑物位于浙江省××××沙岸村，建于2003年至2006年间，占用土地为沙岸村集体土地。2005年3月1日，杰豹公司前身浙江杰豹机械有限公司与沙岸村村民委员会（以下简称沙岸村委会）签订协议，约定租用沙岸村土地51.302亩，实用49.431亩，租期暂定三十年。同年起，杰豹公司将涉案建筑物用作生产厂房，建筑面积约为53000平方米。2011年7月5日，大溪镇政府向杰豹公司作出《确认函》，确认在合同租约期间不会要求该公司作任何不在合同约定中之更改，如遇特殊不可抗力之因素会给予十二个月搬迁期，搬迁完毕前不会组织对该土地进行平整清理。温岭市政府签署“同意”意见。2011年11月22日，大溪镇政府出具《情况说明》，认为杰豹公司在沙岸村××村镇规划要求。大溪镇政府、浙江省温岭市国土资源局（以下简称温岭市国土局）大溪分局并就涉案用地符合当地村镇土地利用总体规划予以证明或确认。2016年7月29日、9月8日、10月，大溪镇政府分三次对杰豹公司的涉案厂房进行强制拆除。杰豹公司认为强拆行为导致其经济损失，遂以大溪镇政府、温岭市政府为共同被告，提起本案行政赔偿诉讼。

杰豹公司向本院申请再审，请求依法撤销一、二审判决，提审本案，支持其原审诉讼请求。本院另查明：1.2005年3月1日，杰豹公司的前身浙江杰豹机械有限公司与沙岸村委会签订租用土地协议，大溪镇政府在协议书上签注“属实。该地块符合村镇规划”，并加盖大溪镇政府公章。2.2011年11月，大溪镇政府出具的《证明》，证明浙江杰豹机械有限公司由于各种原因目前尚未办理相关土地利用手续，但其用地属于工业用地，符合当地村镇土地利用总体规划。3.2011年11月21日，土地管理部门给杰豹公司出具的《产权证明》载明:“根据温政发（2007）160号文件精神，对未取得有关产权证书的，由村居出具证明，经当地国土所审核并签署意见。”沙岸村委会在“村（居）委会意见”栏中签注“该工业项目用地位于大溪沙岸工业区内××当地村镇用地规划情况属实”，并加盖村委会公章。温岭市国土局大溪分局在“当地国土所意见”栏中签注“情况属实”，并加盖公章。4.2011年11月22日，大溪镇政府出具《情况说明》，载明“兹有浙江杰豹机械有限公司于1998年建设在大溪镇沙岸村工业点内，用地面积约为30000平方米。该工业点起始于1996年，当年鼓励支持发展民营经济，镇政府已同意列为村级工业点，该村建设至今约有二十多家落地于此，形成了现在的大溪镇沙岸工业点。浙江杰豹机械有限公司在此生产符合大溪镇村镇规划要求。特此证明。”温岭市建设规划局大溪分局在该《情况说明》上签注“经实地踏看，该地块现状存在”。5.温政发（2007）160号通知第八条规定：“本规定所称合法有效房地产产权证明文件是指有关部门依法发放的国有土地使用证、集体土地使用证、房屋所有权证等证书。未取得有关证书的，由村居出具证明，经当地国土所审核并签署意见后，可视作有效产权证明，无当地国土所审核意见的，不能视作有效证明。”

本院认为：本案系被申请人大溪镇政府的相关强制拆除行为被人民法院确认违法后由再审申请人杰豹公司单独提起的行政赔偿诉讼。杰豹公司请求人民法院判令赔偿其经济损失4940万元，赔偿项目主要包括厂房、生产设备以及其他档案资料等物品损失。现结合杰豹公司申请再审的事实和理由，具体分析如下：

（一）关于厂房损失问题。从原审法院查明的事实看，杰豹公司据以主张损失的厂房并未依照法定程序取得国土、建设规划部门的审批，更未依法办理产权登记；其提供的温岭市政府、大溪镇政府以及有关土地、规划部门出具的证明材料，并非法定的、有效的土地房屋产权凭证，不能据此认定涉案厂房已转化为合法的建筑物。故杰豹公司主张其厂房应按照合法房屋的标准予以赔偿，相应的事实和法律依据不足，依法难以支持。但是，从杰豹公司提供的协议书、确认函、产权证明等证据材料看，涉案被拆除厂房在建设和使用过程中，取得了土地所有人沙岸村委会的许可，也得到了温岭市政府、大溪镇政府、大溪镇国土所等单位或部门的认可和支持。对此，杰豹公司对有关行政机关作出的承诺、确认和默许，形成了行政法上的信赖利益，该信赖利益属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定的“合法权益”范畴，应予保护。杰豹公司基于信赖利益对涉案厂房的建设使用所作的相应投入，在有关强制行为被确认违法后依法有权获得相应的赔偿。虽然原审法院认定杰豹公司提供的协议书、确认函等证据并非合法产权凭证是正确的，但未充分考虑涉案建筑物在当地特定时期和政策背景下的特殊性，对杰豹公司在其信赖利益范围内的相应投入、产生的损失未予综合考量和保护，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定精神，应予纠正。

（二）关于生产设备、档案资料及其他物品损失问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第四十七条第一款规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。”结合上述规定以及杰豹公司诉大溪镇政府、温岭市政府强制拆除其厂房一案中法院查明的事实，本案中，杰豹公司厂房内的动产损失系因大溪镇政府动用强制力量实施的拆除行为所致，并不能当然排除属于“因被告的原因导致原告无法就损害情况举证”的法定情形。本案所涉厂房在强拆前杰豹公司事实上用于生产经营，是否有该公司所声称的生产设备等物品以及有何物品，在该公司提供了强拆行为存在且被法院确认违法的基础事实证据之后，行政机关需要对强拆活动相关事实作出合理释明（如现场是否制作清单、有无影像记录等），这是国务院推进执法全过程公开的硬性要求和行政程序的正当性要素。人民法院对此应在实体审查中结合案情加以核实，如果双方客观上均未能提供证据证明，有权根据《行诉解释》第四十七条第三款的规定酌定赔偿数额。本案原审期间并没有形成这方面的证据，在本院组织的听证中，杰豹公司明确主张强拆当时存在生产设备等物品被埋压的情形，而大溪镇政府提供的证据，并不能证明其对屋内动产已做好规范、完整的证据保存，无法客观证明杰豹公司屋内动产具体情况，故应当承担违法的不利后果。一审法院有关“大溪镇政府并非在财物未搬离的情况下一次性强制拆除……双方当事人提供的照片可以证明原告厂房内的财物已基本搬离，并无财物在拆除过程中被压埋的情形。原告主张财物损失合计700万元，但未提供毁损财物清单、价值等基本证据”以及二审法院有关“《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。在案证据尚不足以证明强拆行为造成上诉人主张的生产设备、档案资料等损失700万元，故一审法院对上诉人提出的赔偿请求均不予支持，并无不当”的表述，与行政诉讼法相关规定精神以及国务院的要求不符。原审法院笼统要求杰豹公司对其损失承担举证责任并由其承担不利后果不符合法律规定，判决对厂房内动产损失不予任何赔偿明显不妥，有违常理，依法亦应予纠正。有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿是现代行政法治的基本理念与要求。人民法院在司法审查过程中，无论对行政强制行为本身，还是对该行为被确认违法之后的赔偿，都应当充分考虑警示和教育实施违法行为的侵权者，体恤和关爱被侵权人，强化对民营企业等市场主体的合法权益的司法保障，以助力法治政府建设，不断改善营商环境。

综上，杰豹公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条之规定，裁定如下：

一、本案指令浙江省高级人民法院再审；

二、再审期间，中止原判决的执行。

审判长：王晓滨

审判员：朱宏伟

审判员：李绍华

二Ｏ一九年十二月二十四日

法官助理：赖峨州

书记员：邱金坤

（篇幅所限，略有删减）