胡军辉团队判例研究：房屋产权依法取得在先，则其土地使用权不能再被出让或划拨给他人

裁判要点：

1.我国实行的是“房地一致”原则，地随房走，房屋的产权人与该房屋占用土地的使用权人必须一致；

2.房屋所有权人在第三人取得土地使用权之前取得房屋所有权，若行政机关将房屋所有权人的房屋所在土地使用权出让/划拨给第三人，则该出让/划拨行为违法，已登记的土地使用权证应当撤销。

判例一

新疆维吾尔自治区高级人民法院

行政判决书

（2014）新行终字第32号

上诉人（原审第三人）：新疆青建投资控股有限公司（以下简称新疆青建公司），住所地：乌鲁木齐市。

法定代表人：逄振辉，系新疆青建公司董事长。

委托代理人：吴媚，北京乾坤（乌鲁木齐）律师事务所律师。

委托代理人：刘明春，北京乾坤（乌鲁木齐）律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）：乌鲁木齐迪城化工有限公司（以下简称迪城公司），住所地：乌鲁木齐市。

法定代表人：张爱英，系迪城公司董事长。

委托代理人：陈**帆，新疆博通律师事务所律师。

委托代理人：赵磊，新疆万和律师事务所律师。

原审被告：乌鲁木齐市人民政府（以下简称乌鲁木齐市政府），住所地：乌鲁木齐市。

法定代表人：伊力哈木·沙比尔，系乌鲁木齐市政府市长。

委托代理人：郭建勇，新疆金百合律师事务所律师。

委托代理人：牛志江，乌鲁木齐市国土资源局地质环境处处长。

委托代理人：孙瑜，乌鲁木齐市人民政府法制办副主任科员。

上诉人新疆青建公司因与被上诉人乌鲁木齐迪城公司、原审被告乌鲁木齐市政府土地行政登记一案，不服乌鲁木齐市中级人民法院（2014）乌中行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月19日公开开庭审理了本案。上诉人新疆青建公司委托代理人吴媚、刘明春，被上诉人迪城公司法定代表人张爱英、委托代理人陈**帆、赵磊，原审被告乌鲁木齐市政府委托代理人郭建勇、牛志江、孙瑜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本院认为，本案双方争议的核心问题，就是乌鲁木齐市政府乌国用（2009）0026430号《国有土地使用权证》是否合法，具体为两个方面的焦点：一是原审被告乌鲁木齐市政府就涉诉宗地的收回及出让行为是否应当纳入本案的审查范围；二是涉诉行政行为程序是否合法，即乌国用（2009）0026430号《国有土地使用权证》应否撤销。

一、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款规定，无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。2006年6月24日，乌鲁木齐市中级人民法院作出（2006）乌中民三初字第4-2号民事裁定书，宣告新疆新通集团公司破产还债。后原审被告乌鲁木齐市政府分别履行了收回和出让程序，最终将涉案宗地登记在上诉人新疆青建公司名下，向上诉人新疆青建公司核发了乌国用（2009）0026430号《国有土地使用权证》。本案审查的重点就是乌鲁木齐市政府的颁发国有土地使用权证书这一行为是否依法履行了相应的法定程序，该宗争议土地原为行政划拨用地，转为出让土地必须有一个收回、出让、登记程序。而人民法院的合法性审查，就是对颁证行为进行全面的审查。上诉人认为原审法院对当事人未起诉的国有企业改革中划拨用地的处置行为予以审查，将收回土地行政行为纳入本案审查范围是错误的观点，系对法律程序的理解不当。

二、《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第二条规定：在企业改制过程中，处置土地使用权，应当遵循“明晰产权，显化资产、区分类型、合理处置、规范管理、促进发展”的原则，同时处置土地使用权还应当具备以下条件：（1）土地使用权必须权属合法、无争议，并已办理土地登记，企业持有土地使用权证书。（2）尚未登记的，企业应当向土地所在地的土地管理部门申请土地权属审核，取得土地管理部门出具的土地权属证明。换言之，企业改制过程中土地使用权处置亦应遵守权属合法、无争议的登记原则。2008年5月30日，乌鲁木齐市中级人民法院作出终审判决，将位于涉案宗地上的6栋房屋（建筑面积合计600平方米）所有权确权给了迪城公司。2009年4月22日，乌鲁木齐市房产管理局向迪城公司颁发了上述房屋所有权证。但迪城公司与新疆新通集团公司破产清算组、新疆新通集团公司劳动服务公司发生争议提起诉讼的时间，则早在2007年6月就发生了。乌鲁木齐市政府向新疆青建公司核发了乌国用（2009）0026430号《国有土地使用权证》的时间为2009年11月27日，之前的5月8日，自治区国有资产监督委员会建议乌鲁木齐市国土资源局协调办理原新通集团公司9宗合计约698683.3平方米国有划拨土地协议出让手续。上述时间节点发生的事实，充分证明新疆青建公司在取得涉案宗地的土地使用权时，迪城公司已经拥有该宗土地上的部分房屋的所有权。而乌鲁木齐市政府在给青建公司出让该宗土地时，11月12日，《地籍调查表（初始）》写明地籍号为02-002-00440，调查员意见为经查该宗地四至界限清楚无争议。但却忽视了涉案宗地上的房屋所有权人与土地使用权人并不一致的事实，既不符合产权明晰、无争议的办证原则，也未尽到充分的审查义务，由此才造成双方当事人争议不断、诉讼不断。同时，自治区人民政府新政复意（2011）1号行政复议意见书专门写明，土地登记以形式审查为基本原则，但在必要时，应当进行实地查看，且不能流于形式。显然，行政复议机关认为《地籍调查表（初始）》中所写“四至界限清楚无争议”的事实，实际上是缺少实地查看、核对的程序。因此，原审法院认定乌鲁木齐市政府颁发国有土地使用证的行为违反法定程序事实清楚，应当予以维持。

三、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第三款规定，无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。本案中，乌国用（2009）第0026430号国有土地使用证记载的用地范围较大（100348.67平方米），但双方争议宗地的面积较小，迪城公司拥有房屋所有权的建筑面积为600平方米，如何解决这一争议，应当本着“定纷止争、案结事了”的原则，依照上述法律程序进行。自治区人民政府在行政复议建议中亦写明，建议乌鲁木齐市政府、乌鲁木齐市国土资源局积极、主动地开展协调工作，敦促新疆青建公司尽快解决与迪城公司之间的房屋补偿问题，避免矛盾激化，影响社会和谐稳定。基于乌鲁木齐市政府并未将国有土地使用权收回并出让的所有法律程序进行完毕，原审法院在撤销乌国用（2009）第0026430号国有土地使用证的同时，责令乌鲁木齐市政府重新作出具体行政行为，即是要求严格按照法定程序妥善处理好土地使用权与其地上建筑物的其他事项。

综上所述，原审判决对该行政行为的合法性认定正确，上诉人新疆青建公司所称本案虽然不存在“一地两证”的情形，但迪城公司拥有涉案宗地上部分房屋的所有权是经过法院确认的，基于这种房地分离的客观情形，需要颁发国有土地使用权证的机关重新审慎处理。因此，上诉人的上诉理由本院不能予以支持。依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人青建公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 刘  琼

审 判 员 迪丽娜孜

代理审判员 马  荣

二〇一五年六月三十日

书 记 员 张  瑜

判例二

河南省高级人民法院

行政判决书

(2017)豫行终2913号

上诉人（一审第三人）王新元，男，汉族，1965年4月3日出生，住鲁山县。

委托代理人程远强，鲁山县鲁阳法律服务所法律工作者。

被上诉人（一审原告）李建正，男，汉族，1970年5月18日出生，住鲁山县。

委托代理人姚园园，河南厚源律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）鲁山县人民政府，住所地鲁山县老城大街中段路南。

法定代表人李会良，县长。

委托代理人毛延申，鲁山县国土资源局工作人员。

上诉人王新元因李建正诉鲁山县人民政府土地行政登记一案，不服平顶山市中级人民法院（2017）豫04行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王新元及其委托代理人程远强，被上诉人李建正及其委托代理人姚园园，被上诉人鲁山县人民政府的委托代理人毛延申到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本院认为：本案被诉（2014）第220128号集体土地建设用地使用证属于鲁山县人民政府对王新元的补办证件行为，但补办土地证时的情况与王新元进行初始登记时的情况已经发生了变化，涉案房产已由原所有权人王新元过户给了董凤岐，根据房地一致原则，董凤岐对涉案土地拥有合法使用的权利，董凤岐将房产转让给李建正后，李建正可以依转让协议对土地进行合法使用。鲁山县人民政府为王新元补办土地使用证时采用的房产申报材料所反映的产权及使用状况，与作出补证行为时的产权及实际使用状况明显不符，鲁山县人民政府未尽到合理审慎的审查义务，一审法院据此判决撤销被诉集体土地建设用地使用证并无不妥。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费50元，由上诉人王新元承担。

本判决为终审判决。

审 判 长  李继红

审 判 员  段励刚

代理审判员  刘洋洋

二〇一七年十二月二十日

书 记 员  白金峰

判例三

河南省高级人民法院

行政判决书

(2008)豫法行终字第00093号

          上诉人(一审第三人)商丘桦桐纸业有限公司。

          法定代表人谢智通，该公司董事长。

          委托代理人施海涛，河南华豫律师事务所律师。

          被上诉人(一审原告)宋心红。

          委托代理人孙计划，河南心诚律师事务所律师。

          一审被告柘城县人民政府。

          法定代表人张家明，县长。

          委托代理人时彦斌，柘城县人民政府工作人员。

          委托代理人张汉生，柘城县人民政府法律顾问。

         上诉人商丘桦桐纸业有限公司因宋心红诉柘城县人民政府行政批复及土地登记一案，不服商丘市中级人民法院2008年4月15日作出的(2007)商行初字第21号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人商丘桦桐纸业有限公司的委托代理人施海涛，被上诉人宋心红及其委托代理人孙计划，一审被告柘城县人民政府的委托代理人时彦斌、张汉生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

        本院认为：一、由于争议地上有宋心红的房屋，且已取得了房产证，所以宋心红与本案有利害关系，宋心红有权提起行政诉讼。二、根据我国土地法的有关规定，柘城县人民政府虽然有权收回原商丘悦隆纸业有限公司的土地使用权并予以出让，但是县政府在收回土地、出让土地及颁发土地证的过程中应该符合法律规定，不能将有权属争议的土地进行出让并颁发土地证。宋心红2002年4月领取了房产证，柘城县人民政府在2004年7月作出批复将含有宋心红房屋的土地予以收回并出让给上诉人，并且将宋心红的房屋所占土地为上诉人颁发了国有土地使用证，导致本案争议地上房地不一致，并引起纠纷，这说明柘城县政府在作出批复和颁证时事实不清；三、柘城县政府将土地出让给上诉人并且给上诉人颁证时，上诉人并没有依法在工商部门注册成立，只是取得了名称核准权，政府将土地出让给仅仅具有名称，而并没有依法成立的企业，违反法律规定，证据不足。一审判决正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。根据

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决如下：

        驳回上诉，维持原判。

        本案二审诉讼费50元，由上诉人商丘桦桐纸业有限公司承担。

        本判决为终审判决。