最高院指导判例：环境行政公益诉讼中行政机关履行法定职责的判断标准

剑川县人民法院

行政判决书

（2017）云2931行初1号

被告：剑川县森林公安局。住所地：剑川县金华镇金狮路东段。

法定代表人：方义生，系剑川县森林公安局局长。

公益诉讼人剑川县人民检察院诉被告剑川县森林公安局怠于履行法定职责一案，本院于2017年1月13日立案后，于2017年1月20日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月20日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派副检察长杨润嘉、检察员张强，被告的法定代表人方义生、委托代理人王安平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

公益诉讼人剑川县人民检察院诉称：我院在履行职责中发现，2013年1月中旬，剑川县羊岑乡杨家村王寿全受剑川县玉鑫综合开发有限公司（以下简称“玉鑫公司”）法人代表王寿昌的委托，在剑川县羊岑乡杨家村金子沟国有林区开挖公路，被剑川县红旗林业局羊岑天然林管护所护林人员发现并制止其正在实施的挖路行为。红旗局随后将情况报送剑川县林业局并移送剑川县森林公安局红旗派出所进行查处。经查，玉鑫公司在未取得合法的林地征占用手续的情况下，委托王寿全，于2013年1月13日至19日期间，在13林班21、22小班之间用挖掘机开挖公路长度为494.8米、平均宽度为4.5米、面积为2226.6平方米，共计3.34亩。2013年2月27日，剑川县林业局作出剑林罚书字（2013）第（288）号《林业行政处罚决定书》，对王寿全及玉鑫公司给予以下行政处罚：1、责令限期恢复原状；2、处非法改变用途林地每平方米10元的罚款，即22266.00元。2013年3月29日玉鑫公司交纳了罚款后被告即对该案予以结案，2016年12月13日我院对该案现场进行了查看，发现王寿全所开挖的路依然存在，森林资源被破坏的状况仍未恢复，国家利益仍处于受侵害状态。为切实保护好国家森林资源，我院于2016年11月9日向被告发出检察建议，督促被告履行法定职责。被告于2016年12月8日回复我院，称自接到《检察建议书》后，及时安排落实具体工作，并发出了《催告书》催促王寿全限期恢复原状，但由于王寿全死亡，被告作出了执行终止决定。本院认为，被告在剑林罚书字（2013）第（288）号林业处罚一案中没有依法履行职责，导致森林自然环境遭受破坏后长期得不到恢复。《中华人民共和国森林法》第二十条规定：“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。”按照上述规定，被告依法行使处罚权，其应督促行政相对人按照处罚决定履行义务，但其在长达三年多的时间内都未督促相对人将毁坏的林木恢复原状。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定，被告依法应当行使有效的手段使被毁坏的森林植被得到恢复。但被告作为该林地的管理者和保护者，在长达数年的时间内未依法履职，既未依法催告执行，又未依法申请人民法院强制执行，致使国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。经本院发出检察建议后，被告仍未依法履行法定职责，致使国家利益和社会公共利益处于持续受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向你院提起诉讼，请求依法确认剑川县森林公安局怠于履行法定职责的行为违法；请求判令剑川县森林公安局在一定期限内履行法定职责。

经审理查明，2013年1月，剑川县羊岑乡杨家村居民王寿全受玉鑫公司的委托，在剑川县羊岑乡杨家村金子沟国有林区开挖公路，被剑川县红旗林业局羊岑天然林管护所护林人员发现并制止其正在实施的挖路行为。2013年1月21日剑川县红旗林业局将情况报送剑川县林业局，剑川县林业局接到报告后交办被告进行查处，2013年1月25日剑川县森林公安局红旗派出所予以立案。经调查核实后，被告于2013年2月20日向王寿全送达了林业行政处罚听证权利告知书，并于同年2月27日向王寿全送达了剑川县林业局剑林罚书字（2013）第（288）号林业行政处罚决定书。行政处罚决定书载明：玉鑫公司在未取得合法的林地征占用手续的情况下，委托王寿全，于2013年1月13日至19日期间，在13林班21、22小班之间用挖掘机开挖公路长度为494.8米、平均宽度为4.5米、面积为2226.6平方米，共计3.34亩。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，决定对王寿全及玉鑫公司给予如下行政处罚：1、责令限期恢复原状；2、处非法改变用途林地每平方米10元的罚款，即22266.00元。2013年3月29日玉鑫公司交纳了罚款后被告即对该案予以结案。其后一直到2016年11月9日，被告没有督促玉鑫公司和王寿全履行“限期恢复原状”的行政义务，所破坏的森林植被至今没有得到恢复。

2016年11月9日公益诉讼人向被告发出检察建议，建议被告依法履行职责，认真落实行政处罚决定，采取有效措施，恢复森林植被。2016年12月8日被告回复公益诉讼人，称自接到《检察建议书》后，即刻进行认真研究，采取了积极的措施，并派民警到王寿全家对剑林罚书字（2013）第（288）号处罚决定第一项责令限期恢复原状进行催告，鉴于王寿全死亡，执行终止。对玉鑫公司，被告没有向其发出催告书。2017年1月13日公益诉讼人起诉至我院，请求确认剑川县森林公安局怠于履行法定职责的行为违法，判令剑川县森林公安局在一定期限内履行法定职责。

另查明，被告为剑川县林业局所属的正科级机构，2013年年初，剑川县林业局向被告颁发了“授权委托书”，授权委托被告办理本县境内的所有涉及林业、林地处罚的林政处罚案件。2013年9月27日云南省人民政府《关于云南省林业部门相对集中林业行政处罚权工作方案的批复》，授权各级森林公安机关在全省范围内开展相对集中林业行政处罚权工作，同年11月20日，经云南省人民政府授权，云南省人民政府法制办公室对森林公安机关行政执法主体资格单位及执法权限进行了公告，被告也是具有行政执法主体资格和执法权限的单位之一，同年12月11日云南省林业厅发出通知，决定自2014年1月1日起各级森林公安机关依法行使省政府批准的62项林业行政处罚权和11项行政强制权。

本院认为，公益诉讼人提起本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》及最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定:“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，2013年9月27日云南省人民政府《关于云南省林业部门相对集中林业行政处罚权工作方案的批复》授权各级森林公安机关相对集中行使林业行政部门的部分行政处罚权，因此，根据规定被告行使原来由剑川县林业局行使的林业行政处罚权，是适格的被告主体。本案中，被告在查明玉鑫公司及王寿全擅自改变林地的事实后，以剑川县林业局名义作出对玉鑫公司和王寿全责令限期恢复原状和罚款22266.00元的行政处罚决定符合法律规定，但被告在玉鑫公司缴纳罚款后三年多时间里没有督促玉鑫公司和王寿全对破坏的林地恢复原状，也没有代为履行，致使玉鑫公司和王寿全擅自改变的林地至今没有恢复原状，且被告未提供证据证明有相关合法、合理的事由，其行为显然不当，是怠于履行法定职责的行为。行政处罚决定没有执行完毕，被告依法应该继续履行法定职责，采取有效措施，督促行政相对人限期恢复被改变林地的原状。被告要求驳回公益诉讼人诉讼请求的意见不符合法律规定，本院不予采纳。综上，为保护森林资源，维护国家和社会公共利益，依照《中华人民共和国森林法》第十三条、第二十条，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十条、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：

一、确认被告剑川县森林公安局怠于履行剑林罚书字（2013）第（288）号处罚决定第一项内容的行为违法。

二、责令被告剑川县森林公安局继续履行法定职责。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省大理白族自治州中级人民法院。 

审判长  赵新科

审判员 白灿山

人民陪审员 张吉元

二〇一七年六月十九日

书记员  李芝佳

（篇幅所限，略有删减）