判例研究：集体土地少批多征，多征部分应依法退还

四川省乐山市中级人民法院

行政判决书

(2016)川11行初123号

       原告：程芳秀，女，1950年5月28日出生，住四川省犍为县。

       被告：犍为县人民政府，所在地四川省犍为县玉津镇西街**。

       法定代表人：陈建东，县长。

       原告程芳秀因要求确认被告犍为县人民政府的土地征收行为违法，于2016年5月20日向本院提起行政诉讼。本案现已审理终结。

       原告程芳秀诉称，我户依法拥有位于四川省犍为县×组的耕地及房屋。被告犍为县人民政府对该组的土地实施了统征。被告在征地过程中存在未批先征，少批多征、非法征用基本农田的违法行为。省政府批准征收筒车、丁家、南岸三个村的土地面积共计652.0155亩，而被告实际却征收了二千余亩耕地。在省政府批准征收的土地中有80%以上属于基本农田。根据《土地管理法》第四十五条的规定，征收基本农田应由国务院批准。被告未经国务院批准，征收基本农田的行为明显违反了国家法律的规定；被告虽然有省政府的部分征地批复，但明显存在少批多征，属于越权、滥用行政权力的行为，严重损害了原告的合法权益，特诉请法院确认被告犍为县人民政府、犍为县国土资源局、犍为县清溪镇人民政府征收原告承包耕地和本集体经济组织集体土地、宅基地的行为违法。经本院法律释明后，原告将诉讼请求变更为：确认被告犍为县人民政府对原告户所使用的土地的未批先征、少批多征行为违法并予以撤销。

       被告犍为县人民政府辩称：一、对丁家村3组的土地实施了统征，涉及一个征地批复：《四川省人民政府关于犍为县2014年第12批城市建设用地的批复》（川府土〔2015〕242号）；二、被告与丁家村3组签订了《土地征收协议书》，并将征地补偿费全部打入了丁家村委会账户，被告已履行了付款义务；三、涉及丁家村3组的土地征收是用于马边河的防洪工程，是用于公益事业；其中有部分土地虽位于征地红线外，但被告正在办理相关征地审批手续。针对未实际使用的土地，被告承诺在取得手续前不会使用该部分土地，不会改变土地的性质；但对于已经实际使用的土地，因不能恢复原状，请求法院在裁判时考虑客观事实，依照《行政诉讼法》第七十四条的规定，判决确认被告的本次征收行为合法有效，而不应当被撤销。

       本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”被告犍为县人民政府具有实施征收土地的法定职责。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，被告犍为县人民政府虽然具有实施征收土地的法定职责，但其实施征收行为的前提条件为被征收土地经有权机关依照法定程序批准征收，要取得有效的征地批复才能实施征收行为。被告本次征收范围涉及原告户所使用的耕地5.229亩，宅基地413.19平方米（含地坝）。针对被告的本次征收行为是否属于未批先征、少批多征行为以及是否应予撤销等问题，分别作如下评判：

       一、关于被告征收位于征地批复范围内原告户所使用的土地是否属于未批先征行为以及是否应予撤销问题。四川省人民政府于2015年3月16日作出的川府土〔2015〕242号批复涉及原告户所使用的耕地3.697亩。犍为县土地开发整理储备中心代表被告与犍为县清溪镇丁家村3组分别于2013年12月18日和2014年12月12日签订了《土地征收协议书》，表明被告最迟于2014年12月12日已开始实施川府土〔2015〕242号批复范围内土地的征收行为。故被告在未取得征地批复前，对原告户所使用的3.697亩耕地实施的征收行为属未批先征的违法行为，严重违反法定程序。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”本案中，由于四川省人民政府已作出了川府土〔2015〕242号批复，表明被告征收批复征收范围内原告户所使用的土地的行为，已取得了四川省人民政府的批准，是为了公共利益的需要而实施的征收行为。如果撤销该批复范围内的征收行为，将会给公共利益造成重大损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，应当确认被告犍为县人民政府对位于上述批复范围内原告户所使用的耕地3.697亩的征收行为违法，但不撤销该征收行为。

       二、关于被告征收位于征地批复范围外原告所使用的土地是否属于少批多征行为以及是否应予撤销问题。被告除征收上述批复征收范围内的3.697亩耕地外，还征收了位于上述批复范围外原告户所使用的耕地1.532亩、宅基地413.19平方米（含地坝）。故被告虽取得了部分征地批复，但超范围征收了原告户所使用的土地，属少批多征的违法行为，严重违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，对被告征收未取得征地批复的该部分土地的行为应当判决撤销。被告主张征收超出征地批复范围外的部分土地是为了公共利益的需要而实施的征收行为，依法不应被撤销。对此本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条第一款的规定，对被征收土地，须经国务院或者省级人民政府依照法定程序批准征收后，才能实施征收行为。上述规定表明，因公共利益的需要而批准征地是上述有权机关的专属职权。如果人民法院对超出征地批复范围外的征收土地行为因公共利益的需要只确认其违法而不予撤销，即认可了征收主体在未经依法批准的情况下实施的征收行为的效力，实质上以司法审查权代替了专属行政权，不符合上述法律规定。故对被告的该主张本院不予支持。

       关于四川省人民政府涉案征地批复的合法性问题。原告主张四川省人民政府作出的征地批复不合法，因该批复征收范围包括基本农田，四川省人民政府没有审批权。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项规定，人民法院不受理法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的规定，省级人民政府对行政区划的征用土地的决定属于最终裁决的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故本案对川府土〔2015〕242号批复的合法性不予审查。

       综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：

       一、确认被告犍为县人民政府征收原告程芳秀户所使用的位于征地批复范围内3.697亩耕地的行为违法；

       二、撤销被告犍为县人民政府对原告程芳秀户所使用的位于征地批复范围外的耕地1.532亩、宅基地413.19平方米（其中地坝207.88平方米）的征收行为。

       案件受理费50元，由被告犍为县人民政府负担。

       如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。

审判长：吕南屏

审判员：李亚莉

审判员：钟小红

二〇一七年七月二十七日

法官助理：程巧玲

书记员：李菲菲

（篇幅所限，略有删减）