岩铮|胡军辉教授著作精讲：房屋征收补偿协议签约制度的问题与完善（二）

   （本文内容源自胡军辉教授所著、湘潭大学出版社2020年出版的《国有土地上房屋征收制度的实践与理论反思》）

在上一篇精讲中，我们从宏观层面探讨了房屋征收补偿协议的法律性质演变——从民事合同到行政协议的立法跨越，并归纳了签约环节面临的签约率低、效力争议多、条款理解分歧、履行监督缺位等四大实践困境。如果说上一篇是“总览全局”，那么本篇则将镜头拉近，聚焦于征收实务中具体而微的操作乱象。

补偿协议签约制度设计的初衷，在于以契约之长弥补行政权力之短，实现权力与契约的有机整合。然而，当我们将目光投向征收实践的第一线，却会发现理想与现实的巨大落差。签约主体的混乱、行政权力的泛化滥用以及程序运行的失范，共同构成了侵害被征收人合法权益、激化征收矛盾的深层原因。本文将依托实证分析，从征收方视角出发，系统检视补偿协议签约制度在实践中暴露的三大突出问题。

  01  主体之乱：谁来签约？——签约主体混乱与责任归属不清

补偿协议签约的第一个核心问题，是签约主体的混乱。根据《征收条例》第4条、第25条的明确规定，房屋征收部门是补偿协议签约的法定主体，而房屋征收实施单位则依据第5条的规定，承担房屋征收与补偿的具体工作。然而，法律条文的清晰界定，并未能完全规范纷繁复杂的征收实践。

通过对大量司法裁判文书的梳理（如表21所示），我们发现，在因补偿协议引发的行政诉讼中，被告的列明情况五花八门，呈现出明显的多主体混同现象：

  ·单一被告型：例如，有的案件将市、县级人民政府列为被告（作为征收补偿负责主体）；有的案件将市、县级住建机关列为被告（作为房屋征收组织主体）；还有的案件将市、县级房屋征收与管理办公室列为被告（作为房屋征收实施单位）。

  ·多主体共同被告型：例如，有的案件将人民政府与房屋征收与管理办公室列为共同被告；更有甚者，将人民政府、住建机关与征收与管理办公室三方一并列为共同被告。

这种司法实践中的混乱景象，折射出征收实务中签约主体的模糊与重叠。当被征收人面对多个部门、多个主体时，往往难以准确判断究竟谁才是协议的真正相对方。这直接导致了两个后果：

其一，被征收人在维权时面临 “被告难寻” 的困境，增加了诉讼成本与不确定性。

其二，征收方内部各部门之间容易产生责任推诿，签约后出现履约争议时，被征收人可能遭遇“踢皮球”式的尴尬。

究其根源，在于部分地方在落实《征收条例》时，未能清晰界定房屋征收部门、征收实施单位乃至人民政府之间的职责边界。房屋征收部门基于各种原因，常将签约的具体工作委托给实施单位，而实施单位在实际操作中又往往超越委托权限，或以自己名义作出意思表示，导致行政主体的外观与实质发生分离。

   02  权力之泛：以“认定”之名行“压价”之实

如果说主体混乱是征收补偿签约的“程序病灶”，那么行政权力的泛化滥用则是其“实体毒瘤”。征收方常利用其在房屋用途认定、评估程序启动、奖励政策制定等方面的优势地位，将其异化为迫使被征收人尽快签约的“谈判筹码”。具体表现在以下三个方面：

（一）“认定”的滥用：违法建筑、无证建筑与住改商的三种乱象

1. 违法建筑认定的随意化。 依据《征收条例》第24条，对违法建筑的认定需遵循严格的法定程序和构成要件。但在实践中，征收方为了压低补偿成本、加快拆迁进度，出现了 “乐于认定” 的倾向。具体操作中，部分征收方仅以证件是否齐备为唯一标准，甚至在审查前以各种理由将证件撤销；有的则简单划定高度或宽度界限，越界即认定为违建；更有甚者，直接将无证建筑一律视为违法建筑。2016年浙江浦江县“陈除积案”中，征收方采取的违法张贴违建通知书、按住宅认定商业用房等手段，堪称此类乱象的缩影。

2. 无证建筑认定的“一刀切”。 并非所有无证建筑都属违法建筑。部分建筑虽未取得规划许可，但并未违反法律法规的强制性规定，属于可通过补办手续而合法化的情形。然而，实践中征收方常不加区分地将所有无证建筑一律认定为违法建筑，以此拒绝补偿或大幅降低补偿标准，这不仅违背了比例原则，也浪费了社会资源。

3. 住改商认定的“视而不见”。 对于已依法取得营业执照、具有纳税记录，实际上已改变用途为经营性用房的住宅，国家政策明确要求应根据经营情况给予适当补偿。但在征收实践中，部分征收方为了降低补偿总额，往往无视房屋的住改商事实，一律按住宅用途进行补偿，剥夺了被征收人应得的停产停业损失等合法权益。

（二）评估程序的干预：独立性的缺失与自由裁量权的滥用

房屋评估报告是确定补偿金额的核心依据。评估机构的独立性与中立性在实践中面临严峻挑战：

  ·历史依附关系：部分评估机构与房地产管理部门存在历史渊源，难以做到完全独立。

  ·候选范围受限：虽然《征收条例》将评估机构选择权交给了被征收人，但候选名单仍由征收方圈定，被征收人的选择沦为“被动性、依附性”的选择。

  ·费用支付关系：评估费用由征收方支付，经济上的牵制可能影响评估结果的客观性。

  ·委托合同封闭：征收方与评估机构签订委托合同，被征收人无从介入，评估目的、评估时点等关键事项的确定难以保障被征收人的权益。

在独立性受损的情况下，评估机构极易通过选择不同的估价方法或滥用自由裁量权（如市场比较法中比较实例的选择、成本法中完损等级的认定、收益法中净收益的折算等），得出对被征收人不利的低价结论。

（三）奖励程序的“变质”：高额诱惑下的契约异化

奖励制度本是为鼓励被征收人配合征收而设的激励措施。然而，从表22所列举的各地奖励政策来看，实践中出现了明显的“制度变质”： 

1. 奖励类型名目繁多：从配合征收奖、签约奖、搬迁奖，到面积奖、成新奖、上浮奖，乃至选择货币补偿奖、寻找房源奖、连带奖，可谓“琳琅满目”。

2. 奖励数额畸高：有律师直言，在极个别方案中，奖励总额甚至占据补偿费用的半壁江山。这并非因为补偿标准高，恰恰是因为基础补偿标准偏低，导致奖励部分“喧宾夺主”。

3. 梯度与连带设计强化：越早签约奖励越高、同一单元或同一栋楼整体签约再行奖励的“梯度+连带”设计，虽意在提升效率，却在客观上给被征收人施加了巨大的心理压力与道德绑架，使得“自愿协商”变味为“被裹挟的合意”。

更关键的是，奖励资金与补偿资金同源，奖励支出的增加，意味着基础补偿款的减少。这实质上是征收方在既定的资金盘子内，通过结构性安排，以高额奖励为诱饵，引导被征收人接受低于市场价格的补偿标准。此即所谓 “羊毛出在羊身上” 的契约异化。

结语

通过对征收方签约主体、认定权力与评估、奖励程序的检视，我们可以清晰地看到，当前补偿协议签约制度的实践困境，集中体现了行政权力的惯性扩张与契约精神的未能生根之间的矛盾。征收方在签约环节的强势地位，使得法定程序在某种程度上被“工具化”，成为追求征收效率与降低财政成本的手段，而非保障公平补偿的防线。

诚然，提升征收效率与节约财政成本是政府行政治理的正当追求，但这一切必须以尊重被征收人合法权利、严守法定程序边界为前提。行政协议的引入，本应是通过“合意”来驯化“权力”，但在实践中，权力却时常反噬契约，致使被征收人在签约过程中面临主体资格争议、权利被架空、信息不对称等重重困境。

从制度完善的视角来看，要破解上述困局，不仅需要规范征收方的行为，更需从被征收方的角度审视签约制度的缺陷。签约主体的混乱，使得被征收人往往面临“被告难寻”的困境；认定与评估程序的中立性缺失，直接侵蚀了被征收人获得公平补偿的根基；高额奖励的“异化”，则在无形中压缩了被征收人真实的议价空间。这些问题的解决，均有赖于下一篇文章的深度剖析。