岩铮|胡军辉教授著作精讲：房屋征收评估救济制度的问题与完善

（本文内容源自胡军辉教授所著、湘潭大学出版社2020年出版的《国有土地上房屋征收制度的实践与理论反思》）

如果说“入库”是进入评估领域的“门槛”，“选定”是决定谁执笔的“定盘星”，“委托”是确立法律关系的“契约”，那么“救济”则是当评估结果出现争议时，当事人寻求公平正义的“最后屏障”。然而，这道屏障的现状，却令人忧心忡忡。

评估报告有问题，被征收人该怎么办？复核程序真的能“复核”出公正吗？专家鉴定委员会又能否保持中立？ 本文将带您深度剖析评估救济制度的“最后一公里”，直面那些被征收人维权路上的“拦路虎”。

   01  现状：立法构建的“三级递进式”救济体系

要理解当前救济制度的问题，首先需要厘清现行立法所构建的救济框架。

（一）第一级：申请复核评估

根据《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）第20条、第21条规定，对于房地产评估机构的评估结果不服的，赋予当事人申请复核评估的救济权利。

具体而言，复核救济程序具有以下特点：一是申请主体包括被征收人和房屋征收部门，双方均可提出异议；二是申请时限为收到评估报告之日起10日内；三是申请形式要求书面提出，并指出评估报告存在的问题；四是复核机构为原房地产价格评估机构，复核期限为10日；五是复核结果分为两种——改变原评估结果的，重新出具评估报告；未改变的，书面告知申请人。 

（二）第二级：申请专家鉴定

根据《评估办法》第22条至第26条规定，当事人对复核结果仍有异议的，可以向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。

专家鉴定程序具有以下特点：一是鉴定机构为评估专家委员会，由各省、自治区住房城乡建设主管部门和设区城市的房地产管理部门组织成立；二是专家委员会成员包括房地产估价师以及价格、房地产、土地、城市规划、法律等方面的专家；三是专家鉴定组由3人以上单数成员组成，其中房地产估价师不得少于二分之一；四是鉴定时限为10日；五是鉴定结论为两种——评估报告不存在技术问题的，维持评估报告；存在技术问题的，原评估机构应改正错误，重新出具评估报告。 

（三）第三级：对补偿决定申请行政复议或行政诉讼

根据《评估办法》第22条规定，评估结果经过复核程序、专家鉴定程序后，被征收人对评估结果仍有异议的，可按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第26条规定处理。《征收条例》第26条规定，房屋征收部门与被征收人未达成补偿协议或被征收房屋所有权人不明确的，市、县级人民政府可以作出补偿决定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。 

（四）救济体系的运行特点

现行征收评估救济程序在立法层面呈现出两个显著特点：

一是救济主体具有特定性。被征收人或者房屋征收部门是行使救济权的法定主体，其他主体无权对评估结果提出异议。

二是救济程序具有顺位性。救济途径存在严格的先后顺序——必须先申请复核，对复核结果不服才能申请专家鉴定，对鉴定结果不服才能通过补偿决定程序寻求复议或诉讼。这种顺位性设计，旨在防止救济程序的跳转，提高程序运行效率。

   02  问题：救济制度的“三大适用困境”

立法设计的“三级递进式”救济体系，看似层层递进、环环相扣，但在实践中却暴露出三大核心困境。 

（一）困局一：评估报告送达机制不规范，救济权被“架空”

根据《评估办法》规定，房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告，但对于送达程序及方式则未作规定。因立法规定不清，实践中出现了多种不规范情形：

情形一：未送达评估报告，直接剥夺救济权。 例如，在泰州市中级人民法院（2015）泰中行初字第00119号案例中，法院认定政府未将房屋征收评估报告送达给被征收人，即根据房屋征收部门的报请作出房屋征收补偿决定，严重侵犯了被征收人的知情权、申请复核权及鉴定权，违反了《征收条例》及《评估办法》的强制性规定。

情形二：未及时送达评估报告，变相剥夺救济权。 例如，在马鞍山市中级人民法院（2013）马行初字第00010号案例中，2012年12月选定评估机构，2013年1月便对被征收人作出补偿决定书。法院认定，被告在评估报告作出后，未及时将报告送达被征收人，致使被征收人申请复核权及鉴定权丧失，评估程序违法。

情形三：送达后立即作出补偿决定，实质剥夺救济权。 例如，在金昌市中级人民法院（2017）甘03行初26号案例中，涉案房地产征收估价报告于2017年1月4日作出，1月5日向原告送达，1月6日被告即作出了补偿决定。法院认为，这实质剥夺了被征收人申请复核及鉴定的权利。 

（二）困局二：复核主体与鉴定主体中立性缺失，救济沦为“走过场”

复核程序与专家鉴定程序是房屋征收评估报告的主要救济途径。然而，在这两项救济程序中，救济主体的中立性存在严重缺失。

问题一：复核主体与评估主体“同一”，复核中立性缺失。 根据《评估办法》规定，被征收人或房屋征收部门不服评估结果申请复核的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核申请。这意味着，复核机构就是原评估机构，由原评估机构对自己所做的评估报告进行复核审查。这种“既当运动员，又当裁判员”的制度设计，使得复核程序的中立性荡然无存。北京市高级人民法院（2018）京行终1486号、江苏省高级人民法院（2015）苏行监字第00373号、江苏省高级人民法院（2016）苏行终1477号等司法判例中，均出现了复核机构维持原评估报告结果的现象。

问题二：专家鉴定委员会组成人员易受地方政府影响，鉴定中立性缺失。 根据《评估办法》规定，评估专家委员会由各省、自治区住房城乡建设主管部门和设区城市的房地产管理部门组织成立。这意味着，评估专家委员会由政府部门组织成立，对政府具有依赖性，鉴定中立性难以保证。当专家委员会的“命脉”掌握在政府手中时，其鉴定结论的独立性与公正性，难免令人质疑。

（三）困局三：缺乏独立的外部救济机制，评估报告“不可诉”

现行立法中，针对征收评估报告只设置了复核及鉴定两种内部救济程序，均属于“内部纠错机制”。对于鉴定结果仍不服的，立法并未设置独立的诉讼救济途径，而是将其转化为对补偿决定不服的救济方式，即所谓的“附属救济性质”。

更为关键的是，在司法审判实践中，征收评估报告是否可诉，最高人民法院持否定态度。在最高人民法院（2017）最高法行申7620号案例中，最高人民法院认为，当事人若对房屋征收评估报告不服的，可申请复核评估和鉴定，在评估程序中当事人权利已有充分保障和救济的情况下，单独就房屋征收评估报告提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

这意味着，被征收人无法直接针对征收评估报告提起诉讼，只能等到补偿决定作出后，才能通过复议或诉讼程序间接挑战评估报告的合法性。这种“依附式”的救济路径，不仅增加了被征收人的维权成本，更使得评估报告本身的程序违法问题，难以得到及时的司法审查。

   03  完善：回归“独立、公正、高效”的制度设

面对上述困境，我们不应止步于批评，而应回归制度设计的“初心”——即通过程序正义，最大限度地保障被征收人的合法权益，确保评估结果的中立与公正。基于此，从以下三个方面对救济制度进行完善，显得尤为必要。 

（一）完善评估报告送达程序，打通救济“第一公里”

《评估办法》虽未具体规定送达程序，但明确由房屋征收部门作为送达主体，向被征收人转交评估报告。评估报告作为房屋征收补偿的基础法律文件，其送达程序的完善，是保障被征收人救济权的“第一公里”。

一是明确送达对象。 虽然前文已建议将被征收人纳入委托主体，但评估报告的送达程序仍不可或缺。为保障被征收人及征收主体的知情权，房屋征收部门应将评估报告同时向被征收人及政府送达。

二是明确送达方式。 分户评估报告因每户情况不同而存在不同的评估结果，因此必须分户送达。在送达方式上，可参照民事诉讼程序，采取直接送达、邮寄送达及留置送达方式。直接送达为优先送达方式；受送达人拒绝签收的，可采取邀请基层组织或所在单位代表到场，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章的留置送达方式；在经被征收人同意情况下，可以采取传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达评估报告。

三是建立送达后汇报程序。 为防止评估报告未送达或送达程序与补偿决定作出程序相脱节，导致评估报告救济权被剥夺或补偿决定程序违法被撤销，房屋征收部门应将评估报告送达情况及回执情况向市、县人民政府汇报，强化内部监督与程序衔接。 

（二）规范复核程序与专家鉴定程序，确保救济“中立性”

其一，复核程序的复核主体应排除原评估机构。 建议由政府组织被征收人随机抽取3家具有征收评估资质的评估机构进行复核。理由有二：一是由独立第三方对评估报告进行复核，可以排除原评估机构对评估报告先入为主的影响，保证复核程序独立性；二是根据《评估办法》第16条、第19条规定，原评估机构在公示期间和评估报告出具后，已经承担了现场说明解释和答疑义务，这已经构成内部自查程序，再将其设置为复核主体实为程序重复，对审查结果亦难有实质改变。

其二，规范专家鉴定程序的组织主体。 建议专家委员会的组建主体由省一级房地产协会、价格协会、估价师协会、律师协会等自律性组织联合成立，排除评估专家委员会受地方政府影响，保证鉴定结果的客观性与公正性。 

（三）增设独立的诉讼救济机制，赋予被征收人“诉权”

为加强房屋征收评估报告的程序保障，应增设独立的诉讼救济机制。

其一，赋予被征收人诉讼主体资格。 根据现行立法，评估报告一般由房屋征收部门委托评估机构作出，委托合同具有行政合同性质，被征收人因非合同相对方而缺乏诉讼主体资格。据此，应根据前文建议增加被征收人为房屋征收评估委托主体，转变委托合同的行政合同属性，赋予其诉讼主体资格。被征收人对评估报告不服的，可向法院提起民事诉讼。

其二，明确诉讼救济为复核救济、专家鉴定救济的后续救济程序。 即复核救济与专家鉴定救济程序相对于诉讼救济而言是前置救济程序，被征收人只有穷尽前置复核权、申请鉴定权之后，才能行使诉权。此设计旨在促使评估报告的专业性救济得到有效保障，避免司法资源被滥用。

结语

房屋征收评估救济制度，是评估制度体系的“最后一道防线”。当前制度中存在的“送达程序不规范导致救济权被架空”、“复核主体与鉴定主体中立性缺失导致救济沦为走过场”、“缺乏独立的外部救济机制导致评估报告不可诉”等三大困境，并非不可解决。

通过完善评估报告送达程序，打通救济“第一公里”；规范复核程序与专家鉴定程序，确保救济“中立性”；增设独立的诉讼救济机制，赋予被征收人“诉权”，我们完全有能力将制度设计的“理想”，转化为公平正义的“现实”。

作为法律人，我们有责任推动这一制度的完善，让每一次评估救济，都能在程序正义的轨道上平稳运行，最终实现公共利益与个人权益的和谐平衡。