来源：肖宇杰 2026-08-28 浏览量：180
（本文内容源自胡军辉教授所著、湘潭大学出版社2020年出版的《国有土地上房屋征收制度的实践与理论反思》）
在前两篇文章中，我们先后剖析了房屋征收评估机构“入库制度”的行政壁垒与“选定制度”的程序困境。今天，我们将目光聚焦于另一个关键环节——委托制度。如果说“入库”是评估机构能否执业的“门槛”，“选定”是决定哪家机构来执笔的“定盘星”，那么“委托”则是将选定结果转化为具体法律关系的“契约”。然而，这颗“契约之锚”的现状，却可能直接动摇评估结果的公正性。
评估机构到底由谁委托？委托合同如何签订？评估费用由谁支付？ 这些问题看似技术性，实则关乎被征收人的核心利益。本文将带您深入剖析委托制度中的“暗流”与“陷阱”。
01 现状：立法框架下的“单方委托”与“垄断雏形”
要理解当前委托制度的问题，首先需要厘清其立法现状。
（一）中央立法：原则性规定与“一般由房屋征收部门委托”
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）对评估机构的委托及收费未作明确规定。而《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）第6条第1款则作出了原则性规定：“房地产价格评估机构选定或确定后，一般由房屋征收部门作为委托人，向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书。”
这一表述看似开放，但“一般由”三个字，在实践中却演变成了“必须由”。同时，该办法第31条明确了评估费用由委托人承担，确立了“委托主体与费用负担主体同一”的原则。
（二）地方立法：从“开放性”走向“封闭性”
在地方立法层面，绝大多数省、市、自治区的规定比中央立法更为严格。例如，《宁夏回族自治区实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》《山西省国有土地上房屋征收与补偿条例》等，均明确将房屋征收部门限定为唯一的委托主体。
这种“限缩性”立法，将中央层面的开放性规定，转变为了地方层面的封闭性规定。“一般由”被悄然替换成了“必须由”，被征收人被彻底排除在委托程序之外。
02 问题：委托制度的“三大适用困境”
如果说入库制度是“第一道门槛”，选定制度是“核心环节”，那么委托制度则是“最终落地的契约”。然而，这一契约的现状，却暴露出三大核心困境。
（一）被征收人委托参与权“全面缺失”
根据对101份司法判例的实证分析，房屋征收评估机构的委托主体，呈现出惊人的“单方性”——
在101个判例中，被征收人作为委托主体的案例，数量为零。 也就是说，没有任何一个案例是由被征收人单独委托评估机构的。
那么，委托主体到底是谁？我们来看下具体数据分布：
房屋征收部门：占据了51个案例，占比超过一半，达到50.5%
房屋征收负责主体（即政府）：8个案例，占比7.92%
房屋征收实施单位：2个案例，占比1.98%
被征收人与征收人共同委托：仅有1个案例，占比0.99%
房屋征收部门与实施单位共同委托：1个案例，占比0.99%
无委托主体或未明确委托主体：38个案例，占比37.6%
核心结论： 房屋征收部门、政府及房屋征收实施单位，三者本质上均代表房屋征收方，是典型的“利益共同体”。这组数据清楚地表明：立法上并未排除被征收人作为委托主体，但实践中，被征收人的委托参与权被完全架空。 超过九成的委托行为，都是由征收方单方完成的。
（二）房屋征收部门“垄断”委托权与收费权
当房屋征收部门垄断了委托权，随之而来的，是对评估机构“话语权”的全面掌控。具体表现为：
1．与协商选定程序相违背： 《征收条例》第20条明确规定，评估机构由被征收人协商选定、多数决定或随机选定。但委托环节却直接将被征收人“踢出局”，由征收方单方与评估机构签约。这实质上是对被征收人选定权的否定。
2．评估中立性缺失： 谁委托、谁付费，谁就掌握了话语权。房屋征收部门单方委托、单方付费，评估机构为了生存，自然会倾向于“讨好”甲方（即征收方），评估结果的中立性、客观性荡然无存。
3．权力寻租空间加大： 当评估机构“命脉”掌握在征收方手中时，二者之间很容易形成不正当的利益关系，甚至滋生腐败。评估机构为了获取业务，可能主动迎合征收方的低补偿预期，从而损害被征收人的利益。
（三）委托合同具有“强制性与封闭性”
在征收实践中，评估委托合同通常由房屋征收部门单方拟定，评估机构几乎没有协商余地。这导致了一系列问题：
·合同内容不明易引发纠纷： 委托合同应当载明评估目的、评估对象范围、评估要求等内容。但实践中，许多合同仅由房屋征收部门单方出具委托书，双方权利义务不明确，为后续纠纷埋下隐患。
·委托合同不公开： 委托合同涉及被征收人的补偿权益，但实践中，房屋征收部门往往不向被征收人公开合同内容。例如，上海市高级人民法院(2017)沪行申424号案例中，被征收人申请公开委托合同，竟引发了一场诉讼。
·“只出具委托书，不签订合同”的违法现象： 部分房屋征收部门利用其控制权，仅出具委托书，而不与评估机构签订正式委托合同，导致评估过程缺乏法律约束。
03 完善：回归“共同委托”与“程序公开”的制度设计
面对上述困境，我们不应止步于批评，而应回归制度设计的“初心”——即通过程序正义，最大限度地保障被征收人的合法权益。基于此，从以下三个方面对委托制度进行完善，显得尤为必要。
（一）明确被征收人房屋征收评估“共同委托权”
必须从立法上明确：被征收人与房屋征收部门是评估机构的共同委托主体。
·取消“一般由房屋征收部门委托”的原则性规定： 在《评估办法》中，应明确“房地产价格评估机构选定或确定后，由被征收人与房屋征收部门共同作为委托人，向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书”。
·赋予被征收人委托合同意见权： 房屋征收部门在拟定委托合同草案后，应在征收范围内公布，征求被征收人意见。被征收人可以就合同条款提出异议，房屋征收部门应说明采纳或不采纳的理由。
·赋予被征收人评估费用共同承担权： 评估费用是控制评估机构“命脉”的关键。应明确规定，评估费用的一半由被征收人承担，并纳入房屋征收补偿范围。谁出钱，谁才有话语权。
（二）设置房屋征收评估委托合同“协商程序”
委托合同不应是征收方的“一言堂”，而应成为合同双方协商的产物。
·赋予评估机构平等协商权： 评估机构作为专业机构，对评估业务有专业判断。应允许其就评估目的、评估要求、评估期限、评估费用等核心条款，与房屋征收部门进行平等协商。
·明确双方权利义务： 通过协商，明确委托合同双方的权利、义务、违约责任，避免因合同约定不明引发纠纷。
（三）明确房屋征收评估委托程序“公开化”
“阳光是最好的防腐剂”。必须将委托程序置于阳光之下，接受被征收人和社会公众的监督。
·被征收人意见采纳情况公开： 房屋征收部门应公开被征收人意见的提出情况和采纳情况，不予采纳的，应说明理由。
·合同签订过程公开： 房屋征收部门应组织被征收人选定签约代表，以会议或其他公开形式，与被征收人签约代表、评估机构共同公开签订委托合同，并由公证机构予以公证。
·签字生效的委托合同公开： 最终生效的委托合同，应在征收范围内予以公开，方便被征收人实时跟踪与监督。
·评估收费情况公开： 评估收费标准、收取方式、费用负担比例，均应公开透明，保证收费合法。
结语
房屋征收评估机构委托制度，是连接“选定”与“评估”的“桥梁”。当前制度中存在的“被征收人委托权缺失”、“征收部门垄断委托权”、“委托合同不公开”等问题，并非不可解决。
通过明确“被征收人共同委托权”的法律地位，设置“委托合同协商程序”，建立“委托程序公开化”机制，我们完全有能力将制度设计的“理想”，转化为公平正义的“现实”。
作为法律人，我们有责任推动这一制度的完善，让每一次评估委托，都能在程序正义的轨道上平稳运行，最终实现公共利益与个人权益的和谐平衡。
