来源：原创 2022-04-15 浏览量：1196
裁判主旨
1.“环境影响评价”是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。
2.案涉项目作为生活垃圾焚烧发电项目，对社会整体有益，当然也可能会附带对周围生态环境造成一定影响。对于此类具有公共利益性质的建设项目，政府及其行政主管部门应当依法履行职责，建设单位应当依法履行义务，充分保障公众参与，尽可能减轻项目对周围生态环境的影响；当地的公民、法人及其他组织则应遵循法律途径行使公众参与权，依照法律规定维护自身合法环境权益。
裁判文书
判例一
最高人民法院(2017)最高法行申4795号（经典案例）
本院认为：案涉项目作为生活垃圾焚烧发电项目，对社会整体有益，当然也可能会附带对周围生态环境造成一定影响。对于此类具有公共利益性质的建设项目，政府及其行政主管部门应当依法履行职责，建设单位应当依法履行义务，充分保障公众参与，尽可能减轻项目对周围生态环境的影响；当地的公民、法人及其他组织则应遵循法律途径行使公众参与权，依照法律规定维护自身合法环境权益。结合一、二审判决以及各方当事人在再审审查期间的诉辩意见，本院对本案被诉行政行为是否合法、原审判决是否正确等问题，从以下六个方面予以评判。
（一）关于江苏省环保厅是否履行对项目选址的审查职责问题。首先，环境保护行政主管部门在实施环境评价许可过程中对建设项目选址的审查权限，主要在于审查项目选址是否得到规划行政主管部门的许可。项目选址只有得到规划行政主管部门的许可，环境保护行政主管部门才能对项目环境影响评价文件作出审批。对项目选址的规划许可审查，属于规划行政主管部门的法定职权，并不属于环境保护行政主管部门的审查权限。其次，常州市人民政府向江苏省环保厅出具《关于常州新北生活垃圾焚烧发电BOT项目规划选址情况的说明》，明确案涉项目符合土地利用总体规划要求，并将被纳入下一轮修编的《常州市城市总体规划》中，项目选址符合修编后的常州市城市总体规划。光大公司向江苏省环保厅报送的《技术评估意见》，明确案涉项目选址符合《常州市环境卫生专业规划修编（2014-2020）》相关要求，并与《江苏省生态红线区域保护规划》相容。常州市环保局针对案涉《环境影响报告书》作出的《预审意见》，亦明确案涉项目建设总体符合《常州市城市总体规划》（2011-2020）、《常州市环境卫生专业规划修编（2014-2020）》要求。江苏省环保厅在审查上述材料基础上作出《批复》，已履行对案涉项目选址的审查职责。再次，环境保护部、江苏省环保厅相关通知要求建立规划环评与项目环评联动机制、强化规划环评与项目环评的联动，主要在于规范对规划以及包含在规划中的建设项目的环境影响评价。但对规划进行的环境影响评价与对建设项目进行的环境影响评价属于不同的行政行为，两者在评价机关、评价程序及评价标准等方面均有差异。根据国务院《规划环境影响评价条例》第十七条第一款规定，设区的市级以上人民政府审批的专项规划，在审批前由其环境保护主管部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。《常州市环境卫生专业规划修编（2014-2020）》由常州市人民政府审批，该专项规划的环境影响评价应由常州市环保局组织实施。《常州市环境卫生专业规划修编（2014-2020）》的规划环评工作情况，不属于本案江苏省环保厅对《环境影响报告书》的审查范围。德科公司以江苏省环保厅未对该专项规划的环评情况进行审查为由，主张本案江苏省环保厅的被诉行政行为违反法定程序，缺乏事实和法律依据。
（二）关于江苏省环保厅是否履行污染物排放总量平衡的审查职责问题。《技术评估意见》第四条评估结论第（六）项总量平衡中，明确提出案涉项目废气污染物排放总量在常州市内平衡，废水污染物排放总量在常州市内平衡，纳入常州新区江边污水处理厂总量指标。《预审意见》第五条亦明确，水污染物、废气污染物排放总量按常州市环保局出具的《总量平衡方案报告》提出的方案平衡。《总量平衡方案报告》提出的具体平衡方案为，案涉项目主要水污染物可用常州市深水江边污水处理厂减排指标进行总量平衡，主要气污染物可用国电常州发电有限公司减排指标和常州第一热电厂因关闭而节省的指标进行总量平衡。江苏省环保厅在审查上述材料基础上作出《批复》，并要求光大公司落实《预审意见》《环境影响报告书》提出的各项环保要求，已经履行对案涉项目污染物排放总量平衡问题的审查职责。《总量平衡方案报告》应视为就案涉项目污染物排放总量问题对《环境影响报告书》所作的进一步补充，现行法律法规并无需要国电常州发电有限公司同意才能将其减排指标用于总量平衡的规定。德科公司以《总量平衡方案报告》未作为《环境影响报告书》（报批稿）的附件附在其后，以及案涉项目污染物排放总量平衡方案未经国电常州发电有限公司同意为由，主张江苏省环保厅未履行对案涉项目污染物排放总量平衡问题的审查职责，缺乏事实和法律依据。
（三）关于江苏省环保厅在二审期间提交的《总量平衡方案报告》是否违反举证规则问题。德科公司认为，二审法院采信江苏省环保厅在二审审理过程中提交的《总量平衡方案报告》，违反行政诉讼证据规则。本院注意到，江苏省环保厅一审举示的《技术评估意见》《预审意见》，均对案涉项目污染物排放总量平衡问题有专门阐述，以证明江苏省环保厅履行了对案涉项目污染物排放总量平衡问题的审查职责。《环境影响报告书》（送审稿）编制完成后，经过技术评审和修改完善，形成《环境影响报告书》（报批稿）和《建设项目排放污染物指标申请表》，并提交常州市环保局进行预审，常州市环保局作出《预审意见》和《总量平衡方案报告》，江苏省环保厅在审核相关材料基础上作出了《批复》。德科公司向一审法院起诉请求撤销江苏省环保厅作出的《批复》时，确实仅就案涉项目选址、环评机构、项目可行性及公众参与等问题提出异议，并未提及污染物排放总量平衡问题。江苏省环保厅针对德科公司二审提出的关于总量平衡问题的上诉主张，有针对性的进一步补充举示《总量平衡方案报告》，并就案涉项目环境影响评价流程作出陈述性说明，并不违反行政诉讼法及相关司法解释的规定，亦不影响案件的公正审判及判决结果的实体正确。德科公司提出的二审法院审理本案违反法定程序的上述理由不能成立。
（四）关于未将其他三家热电厂列入大气污染源调查分析范围是否合法问题。德科公司主张案涉三家热电厂应当列入大气污染源调查分析范围，二审法院不应采信江苏省环境科学研究院和相关教授对区域内三家热电厂未被列入大气污染源调查的两份说明。根据《环境影响评价技术导则-大气环境》（HJ2.2-2008）第6.1条规定，“对于一二级评价项目，应调查分析项目的所有污染源（对于改、扩建项目应包括新、老污染源）、评价范围内与项目排放污染物有关的其他在建项目、已批复环境影响评价文件的拟建项目等污染源。如有区域替代方案，还应调查评价范围内所有的拟替代的污染源。”据此，一二级评价项目需要调查分析的污染源包括两部分，一是被评价项目本身的污染源，二是评价范围内与项目排放污染物有关的其他在建项目、拟建项目等的污染源。新港热电有限公司、常州电厂作为已经建成并正常运行的企业，其所排放污染物已经包含在污染物现状的本底监测数据之内，后续的环境影响评测无需再叠加其污染物数据。长江热能有限公司不在案涉项目大气影响评价范围内，亦无需调查分析其污染物。《环境影响报告书》4.4.1节中“区域内大气污染物排放情况”列出案涉项目所在的常州滨江经济开发区内的工业企业污染源数据，用以说明开发区的工业企业分布、产业结构及特征污染物情况，并不考虑区域热电厂等基础设施项目，《环境影响报告书》后续的影响预测亦未使用这些已建成投产企业的污染物排放数据，因此不足以证明案涉三家热电厂应当列入大气污染源调查。案涉两份说明系江苏省环保厅按照二审法院的要求所提供，江苏省环境科学研究院作为案涉项目的环评单位、相关教授作为案涉环评技术评审专家组的成员，有义务就相关环评情况向人民法院作出说明，该两份书面说明经过庭审质证，符合行政诉讼法及相关司法解释的规定，具有证据效力。说明内容与《环境影响评价技术导则-大气环境》（HJ2.2-2008）第6.1条的规定相符，二审法院予以采信并无不当。
（五）关于是否保障了公众参与问题。根据环境影响评价法第二十一条规定，由建设项目的建设单位在报批环境影响报告书之前举行论证会、听证会或者采取其他形式征求有关单位、专家和公众的意见，并在报批的环境影响报告书中附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。案涉项目的环境影响评价公示在江苏环保公众网发布了两次，光大公司作为案涉项目建设单位又分别发布《常州日报》、常州高新区（新北区）城建局网站发布环境影响评价公示及听证会公告。光大公司在常州市××春江镇人民政府召开环境影响评价听证会征求公众意见，参加听证会人员包括从报名参加听证会人员中选出的20名听证代表和20名旁听代表。对于参与代表在听证会上提出的有关垃圾运输中转中的渗滤滴漏防范、臭气防治、运行监管、二噁英与飞灰的监测捕集净化、事故应急处置方案等与周边环境密切相关的问题，光大公司及相关主管部门均作了直接回应和详尽解答。《环境影响报告书》载明，光大公司对案涉项目厂界300米范围内的企业进行了逐户调查，对项目3公里范围的行政村、学校和卫生院进行了调查，共发放了225份问卷调查表，收回有效表格221份，并对公众意见的反馈及采纳情况进行了说明。江苏省环境保护公共关系协调研究中心出具的案涉项目环境影响评价公众参与复核意见，常州市新北区人民政府向江苏省环保厅出具的案涉项目环评公众参与调查问卷核查情况的说明，确认环评中调查问卷信息内容真实。因此，案涉项目环境影响评价公众参与程序合法，江苏省环保厅履行了对案涉项目环境影响评价公众参与问题的审查职责。德科公司提出的加盖团体公章的团体调查表不能代表团体意见的主张缺乏依据，公众参与复核文件及公众参与调查问卷核查文件的出具没有违反法律法规规章的规定，德科公司未能参与听证会也不足以证明听证会没有邀请持反对观点和意见的代表参加，德科公司关于江苏省环保厅没有依法依规对公众参与程序进行审查的申请再审主张不能成立。
（六）关于是否侵犯德科公司要求听证权利的问题。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。国务院《环境保护行政许可听证暂行办法》第二十条规定，环境保护行政主管部门对环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的环境保护行政许可事项，在作出行政许可决定之前，应当告知行政许可申请人、利害关系人享有要求听证的权利，并送达《环境保护行政许可听证告知书》。在案涉项目《环境影响报告书》报批前，光大公司已经采取现场张贴、登报公示、网上公示等方式发布环境影响评价公示及听证会公告，并组织召开了环境影响评价听证会。江苏省环保厅受理光大公司申请后，在单位网站面向社会先后发布了受理环境影响报告书情况公示和拟对环评文件作出审批意见的公告，并在作出案涉《批复》时考虑了公示、公告反馈情况，保障了包括德科公司在内的相关利害关系人要求听证的权利。此外，德科公司并非案涉项目厂界周围300米范围内的环境敏感保护目标，且当时处于停产状态，尚不足以表明德科公司与光大公司之间就案涉环境保护行政许可存在重大利益关系，江苏省环保厅未书面通知德科公司享有要求听证的权利，并未违反法律法规规章规定的程序。德科公司以江苏省环保厅未书面告知其享有要求听证的权利为由主张江苏省环保厅违反法定程序，缺乏事实和法律依据。
判例二
黑龙江省哈尔滨市中级人民法院(2020)黑01行终312号
本院认为，《中华人民共和国环境影响评价法》第二条：“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”可见，环境影响评价制度是拟建设项目对环境造成影响后果的评估，并根据评估结果提出应对方案。本案中，南岗生态环境局依据重庆九天环境影响评价有限公司编制的《慈宁医院建设项目环境影响报告表》及哈尔滨市环境工程评估中心作出《关于慈宁医院建设项目环境影响报告表的技术评估报告》，结合现场踏查情况认定慈宁医院建设项目符合环保标准，进而作出《25号批复》事实清楚、适用法律正确、程序合法。关于南岗生态环境局作出《25号批复》时没有举行听证会属程序违法的上诉主张。因慈宁医院建设项目属于依法应当编制环境影响报告表的建设项目，南岗生态环境局以征求专家意见，网上公示等形式履行了告知义务，符合法律规定。关于慈宁医院存在违法建设及未批先建情况，违反《中华人民共和国环境影响评价法》的上诉主张，施工单位未按照环境影响报告及批复建设施工，环境保护行政主管部门依法享有查处职权，但建设施工问题并不能否定环境影响评价报告批复的合法性。可以通过其他途径寻求救济。关于慈宁医院项目选址违反《综合医院建筑设计规范》，影响小区居民日常生活的上诉主张。建设项目选址审批属于规划行政主管部门的法定职权，无证据证明南岗生态环境局具有建设项目选址审批的法定职权。关于一审法院剥夺其申请调取新证据的权利，属程序违法的上诉主张。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条：“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书。”
