来源：程汝旭 胡军辉律师团队 2021-06-29 浏览量：1659
裁判要旨
在作出土地使用权收回决定之前，未听取当事人的陈述和申辩意见，事后通知当事人举行听证，违反“先听取意见后作决定”的基本程序规则，该行政行为违法；根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，因公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。所谓“适当补偿”应当是公平合理的补偿，即按照被收回土地的性质、用途、区位等，以作出收地决定之日的市场评估价予以补偿。征收机关按土地原成本价予以补偿于法无据。
判决书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2012）行提字第26号
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）定安城东建筑装修工程公司。住所地：海南省定安县定城镇大众中路克泽大厦一楼。
法定代表人莫克瑞，经理。
委托代理人吴昌平，海南鹏达律师事务所律师。
委托代理人莫克泽，定安县工商局退休干部。
被申请人（一审被告、二审上诉人）海南省定安县人民政府。住所地：定安县定城镇兴安大道。
法定代表人符立东，县长。
委托代理人周义桀，海南东方国信律师事务所律师。
委托代理人曾萍，定安县国土环境资源局公务员。
原审第三人中国农业银行定安支行。
负责人何日高，行长。
委托代理人何壮，海南省金裕律师事务所律师。
委托代理人钟冲，该行法律顾问。
申请再审人海南省定安城东建筑装修工程公司（以下简称城东公司）因诉被申请人海南省定安县人民政府（以下简称县政府）及原审第三人中国农业银行定安支行（以下简称定安支行）收回国有土地使用权及撤销土地证一案，不服海南省高级人民法院（以下简称海南高院）作出的（2008）琼行终字第159号行政判决，向本院申请再审。经审查，本院作出（2011）行监字第91号行政裁定，决定提审本案，并依法组成合议庭，于2013年8月30日在海南省高级人民法院第三法庭公开开庭审理本案，申请再审人的委托代理人吴昌平、莫克泽，被申请人的委托代理人周义桀、曾萍，原审第三人的委托代理人何壮、钟冲到庭参加诉讼。审理期间，本院依法委托杜鸣联合房地产评估（北京）有限公司对涉案土地价值进行评估，并组织各方当事人进行协调，但协调未果。本案现已审理终结。
本案争议焦点主要有：一是被诉112号通知中收回土地使用权决定的合法性问题；二是被诉112号通知中行政补偿决定的合法性问题；三是150号撤证决定的合法性问题。
（一）关于被诉112号通知中收回土地使用权决定的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，县政府有偿收回涉案土地使用权，具有法定职权。但县政府在作出被诉112号通知之前，未听取当事人的陈述和申辩意见，事后通知城东公司和定安支行举行听证，违反“先听取意见后作决定”的基本程序规则。国务院国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》明确要求，行政机关实施行政管理要“程序正当”，“除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”县政府作出112号通知前，未听取当事人意见，违反正当程序原则，本应依法撤销，但考虑到县政府办公楼已经建成并投入使用，撤销112号通知中有偿收回涉案土地使用权决定已无实际意义，且可能会损害公共利益。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定，应当依法判决确认该行政行为违法。
（二）关于112号通知中行政补偿内容的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，因公共利益需要使用土地收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。县政府根据省政府批准的总体规划要求为建设县政府办公楼需要使用涉案土地，收回城东公司的土地使用权，应当依法给予“适当补偿”。所谓“适当补偿”应当是公平合理的补偿，即按照被收回土地的性质、用途、区位等，以作出收地决定之日的市场评估价予以补偿。县政府按土地原成本价予以补偿于法无据。城东公司以收地决定违法，涉案土地使用权至今仍属于其享有为由，主张应以最终判决时的市场评估价予以补偿，其理由不能成立。本案收地决定属于违反程序，判决确认收地决定违法并未否定其法律效力。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，涉案土地使用权自收地决定生效之日已经发生物权转移的效力。考虑到涉案土地登记资料中“土地用途”栏系空白，结合当地土地交易市场情况，对涉案土地以使用年限最长、市场价值最高的“住宅用地”用途进行评估，有利于维护行政相对人的合法权益。鉴于县政府收回土地使用权行为违法，补偿价格明显不公，且收地决定作出后涉案土地升值较大，而当事人因不能以转让土地使用权方式及时偿还银行贷款，存在贷款利息损失，县政府在支付补偿款的同时，还应当支付自决定收回土地使用权之日起至实际支付全部补偿款之日的同期银行贷款利息。
（三）关于150号撤证决定的合法性问题。县政府作出112号通知后，并未要求城东公司持有关证明文件到土地管理部门申请注销土地登记，而是以该公司持有的《国有土地使用证》未按《土地登记规则》第十一条规定载明土地用途，土地管理部门也未按《土地登记规则》第十四条规定全面审核并填写土地登记审批表，造成错误登记发证为由，作出150号撤证决定。当初未填写土地用途，并非城东公司的原因所致，本可以补正方式解决，县政府却以此为由撤销城东公司合法持有的《国有土地使用证》，属于滥用行政职权，依法应予撤销。考虑到涉案土地已经收回并建成办公楼投入使用，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定，亦应依法确认该行政行为违法。
综上，112号通知中收地决定行为违反法定程序，被诉150号撤证决定滥用职权，应当依法判决确认违法；112号通知中行政补偿决定适用法律错误、违反法定程序，并显失公正，依法应予纠正。二审判决驳回原告诉讼请求错误，依法应予撤销。一审判决确认112号通知中行政补偿决定违法，并责令县政府对城东公司的损失采取补救措施，判决内容不具体，依法应予撤销和改判。城东公司申请再审理由部分成立，依法应予支持。原审定安支行对抵押物享有优先受偿权的主张成立，县政府在支付补偿款时应依法予以保护。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条、第七十八条规定，判决如下：
一、撤销海南省高级人民法院（2008）琼行终字第159号行政判决。
二、维持原海南省海南中级人民法院（2008）海南行初字第69号行政判决第一项对定安县人民政府2007年11月5日作出的定府（2007）112号《关于有偿收回国有土地使用权的通知》确认违法中有关收回国有土地使用权部分的内容；维持该判决第二项对定安县人民政府2007年12月29日作出的定府（2007）150号《关于撤销定国用（96）字第6号﹤国有土地使用证﹥的决定》确认违法的内容。
三、撤销原海南省海南中级人民法院（2008）海南行初字第69号行政判决第一项确认定安县人民政府2007年11月5日作出的定府（2007）112号《关于有偿收回国有土地使用权的通知》中有关“按成本价80.6072万元”对定安城东建筑装修工程公司进行行政补偿部分的内容。
四、撤销原海南省海南中级人民法院（2008）海南行初字第69号行政判决第三项责令定安县人民政府对收回定安城东建筑装修工程公司国有土地使用权的损失采取补救措施的判决；责令定安县人民政府自本判决送达之日起15日内一次性向定安城东建筑装修工程公司支付收回土地使用权补偿款135万元及同期银行贷款利息（贷款利息自2007年11月5日起计算，至本息实际支付完毕止）。
一、二审案件受理费共计100元，土地评估及其他费用16776元，合计16876元，由定安县人民政府负担。上述费用定安城东建筑装修工程公司已经支付，定安县人民政府在支付补偿款及贷款利息同时将上述款项一并支付给定安城东建筑装修工程公司。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭修江
代理审判员 耿宝建
代理审判员 沈小平
二〇一四年三月十日
书 记 员 徐 超
（篇幅所限，略有删减）
